ESMA pourrait devenir le superviseur central des marchés de capitaux de l'Union européenne

Un explainer publié par l'Institut européen des marchés de capitaux, géré par le CEPS, montre que le paquet européen pour l'intégration et la supervision des marchés de capitaux pourrait profondément changer le rôle de l'ESMA. L'analyse signée par Karel Lannoo avertit que la réforme peut aider l'intégration des marchés de capitaux, mais soulève des risques de complexité, de chevauchements institutionnels et de mise en œuvre difficile.

ESMA pourrait recevoir un rôle beaucoup plus fort dans la supervision des marchés de capitaux de l'Union européenne, selon un explainer publié par l'Institut européen des marchés de capitaux, géré par le CEPS. L'analyse signée par Karel Lannoo montre que le paquet pour l'intégration et la supervision des marchés, connu sous le nom de MISP, vise à réduire la fragmentation des marchés européens, mais soulève des questions concernant la taille, le rythme et la cohérence de la réforme.

En bref

Le paquet MISP, proposé par la Commission européenne en décembre 2025, modifie 19 actes législatifs européens concernant les marchés de capitaux.

L'analyse de l'ECMI montre que la réforme étendrait les compétences de l'ESMA sur les infrastructures de marché significatives, les plateformes de négociation, les contreparties centrales, les dépositaires centraux, les gestionnaires d'actifs et les fournisseurs de services crypto.

Le paquet propose une nouvelle structure de gouvernance pour l'ESMA, avec un conseil exécutif composé de six membres, selon un modèle proche de l'Autorité de lutte contre le blanchiment d'argent.

ESMA pourrait recevoir environ 400 employés supplémentaires d'ici 2030, presque doublant sa taille actuelle.

Karel Lannoo soutient qu'une approche radicale est justifiée par le besoin urgent de financement par les marchés de capitaux, mais avertit que le paquet est trop important pour être adopté à la hâte.

Le paquet MISP est présenté dans l'analyse de l'ECMI comme l'une des réformes les plus importantes récentes de la supervision des marchés de capitaux dans l'Union européenne. Il vise à éliminer les barrières qui affectent la négociation, le post-négociation et la gestion des fonds, ainsi qu'à intégrer davantage la supervision en renforçant le rôle de l'ESMA.

Selon l'explainer, le paquet comprend une "réglementation maître" de 387 pages, qui modifie 14 règlements, une "directive maître" de 64 pages, qui modifie trois directives, et un règlement sur la finalité de règlement, de 88 pages. Au total, la réforme modifierait 19 actes législatifs, de MiFID et CSDR à MiCA, les règlements sur les obligations vertes et les normes sur les notations ESG.

Le enjeu central est la fragmentation des marchés de capitaux dans l'Union européenne. L'analyse montre que les marchés européens restent fragmentés entre des règles, des pratiques de supervision, des infrastructures et des approches nationales différentes, bien que les entreprises européennes aient besoin de plus de financement de marché et de canaux plus efficaces pour mobiliser des investissements privés.

Le paquet vise trois grandes zones : les infrastructures de marché, la gestion d'actifs et la supervision. Dans le domaine des infrastructures, le MISP chercherait à faciliter la consolidation des groupes de négociation et de post-négociation, l'interopérabilité entre infrastructures et la supervision centralisée par l'ESMA des entités significatives.

Un changement important est l'introduction du concept d'Opérateurs de Marché Pan-Européens, des opérateurs de marché qui fonctionneraient sur la base d'une autorisation plus proche d'une licence unique européenne. L'objectif est de simplifier le fonctionnement des groupes de bourses et des plateformes de négociation qui opèrent de manière transfrontalière.

Pour les contreparties centrales significatives, les dépositaires centraux significatifs et certaines plateformes importantes de négociation, la supervision serait transférée à l'ESMA. Les collèges de supervision existants pour certaines entités seraient supprimés, et l'ESMA recevrait des compétences directes sur certaines infrastructures d'importance systémique.

L'analyse souligne cependant que le problème du post-négociation n'est pas seulement une question de supervision. Les dépositaires centraux en Europe restent fragmentés, les coûts de règlement et de garde sont plus élevés qu'en Amérique du Nord, et l'interopérabilité n'a pas produit les résultats escomptés. Dans ce contexte, l'ECMI note que la supervision de l'ESMA devrait également être accompagnée d'une analyse plus forte des prix, de l'accès et de la transparence des commissions.

Dans le domaine de la gestion d'actifs, le MISP vise à réduire les frictions dans la distribution transfrontalière des fonds UCITS et AIF, à introduire un concept de groupe européen de gestion d'actifs et à créer un passeport européen pour les dépositaires. Cela permettrait aux dépositaires autorisés en tant que banques ou sociétés d'investissement d'offrir des services transfrontaliers, dans le but d'éliminer les restrictions nationales et d'accroître la concurrence.

Le paquet transférerait également à l'ESMA l'autorisation, la surveillance et la supervision de tous les fournisseurs de services crypto réglementés par MiCA. Pour l'ECMI, cela représente une centralisation significative de la supervision dans un domaine ayant une pertinence transfrontalière claire.

La partie la plus importante de la réforme reste le changement de l'ESMA. L'analyse montre que l'autorité devrait recevoir une nouvelle structure de gouvernance, avec un conseil exécutif composé d'un président et de cinq membres exécutifs. Cet organisme reprendrait des tâches de l'actuel conseil d'administration et réduirait le rôle du conseil des superviseurs, où les autorités nationales ont actuellement une influence importante.

ESMA recevrait également des compétences supplémentaires d'enquête, de sanction, de retrait de licences, de supervision de marché, de collecte de taxes et d'application de pénalités. L'autorité pourrait donner des instructions aux autorités nationales et intervenir pour corriger certaines lacunes de supervision.

L'explainer avertit que cette centralisation doit être calibrée avec soin. Les marchés de capitaux sont plus diversifiés que le secteur bancaire, et leur fonctionnement dépend encore du droit national, de la fiscalité, des normes de cotation, des pratiques locales et des écosystèmes de marché. Pour cette raison, la supervision centralisée peut réduire les divergences, mais ne peut pas éliminer à elle seule les différences juridiques et structurelles entre les États membres.

Un autre problème est le risque de chevauchement. Si l'ESMA reçoit des compétences directes sans que le rôle des autorités nationales soit clairement redéfini, la réforme pourrait ajouter un niveau administratif supplémentaire au lieu de simplifier la supervision. L'analyse souligne que la transition devrait être clairement planifiée, notamment pour le reporting, les flux de données, la supervision de marché et les interventions opérationnelles.

Karel Lannoo montre également que le paquet se concentre presque exclusivement sur l'ESMA, laissant moins claire la relation avec les autres autorités européennes de supervision, l'EBA et l'EIOPA. Cette limitation compte dans des domaines où la gestion d'actifs se croise avec les banques, les assurances, les produits d'investissement et les fournisseurs crypto.

L'analyse considère que l'objectif d'une supervision plus efficace et plus harmonisée est justifié. La fragmentation, la supervision divergente, l'application inégale des règles et les préférences nationales ont empêché les marchés de capitaux européens de fonctionner comme un seul marché.

En même temps, l'ECMI avertit que le MISP est un paquet très large et complexe, qui change simultanément la gouvernance de la supervision, les règles pour les infrastructures de marché, la gestion d'actifs, les crypto-actifs et le reporting. Une telle réforme peut produire des négociations difficiles entre le Conseil et le Parlement européen, avec le risque de compromis déséquilibrés.

Le paquet MISP s'inscrit dans l'effort plus large de l'Union européenne de construire une union des économies et des investissements, par laquelle les marchés de capitaux peuvent mieux financer les entreprises européennes, l'innovation et les transitions industrielles. Au cours des dernières années, les rapports Letta et Draghi ont mis l'accent sur la fragmentation du marché unique, sur le besoin de financement privé et sur la capacité limitée de l'Europe à transformer les économies internes en investissements productifs.

Dans ce dossier, l'analyse de l'ECMI vise à la fois l'ambiance politique de la réforme, ainsi que l'architecture institutionnelle par laquelle l'Union européenne tente de la mettre en pratique. La conclusion de l'explainer est que l'ESMA ne devient pas encore une version européenne de l'autorité américaine SEC, mais fait un pas important dans cette direction, par des compétences directes sur certaines entités significatives et par une relation plus forte avec les autorités nationales.

L'analyse complète peut être consultée sur le site du CEPS, ici. L'auteur est Karel Lannoo, directeur général du CEPS et directeur général de l'Institut européen des marchés de capitaux, spécialisé dans les marchés financiers européens, la réglementation et la supervision financière.

https://2eu.brussels/ro/stiri/esma-ar-putea-deveni-supraveghetorul-central-al-pietelor-de-capital-din-uniunea-europeana