Les ministres de l’UE s’accordent sur le transfert d’une partie de la surveillance des marchés de capitaux à l’ESMA

Les ministres des Finances de l’UE sont parvenus à un accord politique sur les éléments clés du paquet destiné à intégrer et à surveiller les marchés de capitaux. Le compromis transférerait à l’Autorité européenne des marchés financiers la surveillance directe de certaines entités considérées comme importantes et réformerait la gouvernance de l’autorité, tout en maintenant un rôle pour les autorités de surveillance nationales. Le texte juridique doit être finalisé et le Parlement européen doit arrêter sa propre position avant les négociations interinstitutionnelles.

Les ministres des Finances de l’Union européenne sont parvenus le 9 octobre à un accord politique sur les éléments clés du paquet destiné à intégrer et à surveiller les marchés de capitaux, un dossier central pour le projet européen d’une Union de l’épargne et de l’investissement. Le compromis étendrait la surveillance exercée directement au niveau européen par l’Autorité européenne des marchés financiers, l’ESMA, à certaines entités considérées comme importantes et modifierait la structure de gouvernance de l’autorité, dans le but de réduire la fragmentation entre les 27 systèmes nationaux.

L’accord ne constitue toutefois pas l’adoption définitive des nouvelles règles. La présidence du Conseil doit transformer le compromis politique en un texte juridique consolidé, tandis que le Parlement européen n’a pas encore achevé sa propre position sur les trois dossiers législatifs qui composent le paquet. Les négociations interinstitutionnelles pourront commencer une fois le mandat du Parlement établi.

En bref
Le Conseil est parvenu à un accord politique sur les éléments clés du paquet destiné à intégrer et à surveiller les marchés de capitaux.

Le compromis prévoit la surveillance directe par l’ESMA de certaines entités importantes, définies selon des critères objectifs et proportionnés.

L’ESMA serait dotée d’un comité exécutif indépendant chargé de la surveillance directe et de la gestion opérationnelle, tandis que le Board of Supervisors conserverait des compétences décisionnelles en matière de réglementation et de convergence.

Les autorités nationales resteraient impliquées dans la nouvelle architecture. Le compromis ne transfère pas l’ensemble de la surveillance financière nationale à Bruxelles.

Le paquet n’est pas encore une loi : le texte du Conseil doit être finalisé et le Parlement doit adopter sa propre position avant les négociations finales.

L’enjeu de la réforme touche à l’un des problèmes structurels de l’économie européenne : les marchés de capitaux continuent de fonctionner en grande partie selon des cadres nationaux, tandis que les entreprises opérant dans plusieurs États sont confrontées à des règles, des pratiques de surveillance et des procédures différentes. Bruxelles cherche depuis plusieurs années à créer un marché dans lequel l’épargne des Européens puisse financer plus facilement les investissements des entreprises dans toute l’Union, en réduisant la dépendance de l’économie européenne au financement bancaire et aux capitaux extérieurs.

Le Market Integration and Supervision Package, MISP, proposé par la Commission en décembre 2025, vise à intervenir simultanément sur plusieurs composantes de l’infrastructure financière et de la gestion des fonds. Le dossier législatif comprend des modifications des règles concernant l’ESMA, les marchés d’instruments financiers, les infrastructures de marché, les contreparties centrales, les dépositaires centraux de titres, les agences de notation, la titrisation, les cryptoactifs, les obligations vertes et la distribution transfrontalière des fonds.

Un volet distinct modifie les directives relatives aux organismes de placement collectif, aux gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs et aux marchés d’instruments financiers. La Commission a notamment proposé de réduire les obstacles à la fourniture transfrontalière de fonds, de simplifier l’activité des gestionnaires et de renforcer les compétences de l’ESMA en matière de convergence des pratiques de surveillance. Un troisième dossier concerne les règles relatives au caractère définitif du règlement et aux garanties financières, c’est-à-dire l’infrastructure technique grâce à laquelle les transactions financières deviennent irréversibles et les actifs sont transférés en toute sécurité.

Le compromis négocié par les États membres va plus loin vers une surveillance européenne directe de certaines entités. Simon Harris, Tánaiste et ministre des Finances de l’Irlande, qui préside l’ECOFIN, a expliqué après la réunion que les entités importantes devraient passer sous la surveillance directe de l’ESMA sur la base de critères objectifs et proportionnés. Les détails de ces critères doivent toutefois être fixés dans le texte juridique final, de sorte que l’accord politique ne permet pas encore d’établir une liste définitive des entreprises ou infrastructures qui relèveront du contrôle direct européen.

La réforme modifie également le fonctionnement de l’ESMA. Le compromis prévoit un comité exécutif indépendant qui serait chargé de la surveillance directe et de la gestion opérationnelle. L’actuel Board of Supervisors, au sein duquel sont représentées les autorités nationales, continuerait de prendre les décisions relatives aux mesures réglementaires et à la convergence des pratiques de surveillance.

Cette structure reflète l’une des principales tensions politiques du dossier. Une surveillance plus centralisée peut réduire les différences entre les États et simplifier l’activité des entités opérant sur plusieurs marchés, mais le transfert de compétences à une autorité européenne soulève des questions concernant les coûts, la responsabilité et le rôle des autorités nationales. Le compromis du Conseil tente de combiner le transfert de certaines compétences directes à l’ESMA avec la participation continue des autorités de surveillance nationales.

L’accord ne signifie donc pas la création d’un superviseur unique qui remplacerait les autorités financières des États membres. Le critère central est l’importance de l’entité ou de l’activité surveillée, et les systèmes nationaux continuent d’exercer des compétences dans l’architecture proposée. Le Conseil affirme que la réforme doit associer une surveillance européenne renforcée à la responsabilité, au contrôle des coûts et à l’implication nationale.

Il existe également une différence visible entre l’évaluation de la présidence du Conseil et celle de la Commission. Harris a présenté le compromis comme une avancée majeure pour l’intégration des marchés européens et a soutenu que le transfert de compétences à l’ESMA était substantiel. Valdis Dombrovskis, commissaire européen à l’Économie et à la Productivité, à la Mise en œuvre et à la Simplification, a déclaré que l’exécutif européen aurait préféré un résultat plus ambitieux, tout en qualifiant l’accord d’étape importante dans les négociations.

Cette différence est importante pour l’étape suivante. La position finale du Conseil constituera l’une des bases des négociations avec le Parlement européen, où le paquet est réparti entre trois procédures législatives. La Commission participera aux négociations et tentera de préserver autant que possible les éléments de sa proposition initiale concernant l’intégration et la surveillance communes.

Au Parlement, les dossiers sont examinés par la commission des affaires économiques et monétaires, ECON. Markus Ferber est rapporteur pour le principal règlement relatif à l’intégration et à la surveillance des marchés, Eero Heinäluoma pour les modifications des directives concernant les fonds et les marchés financiers, et Giovanni Crosetto pour le dossier relatif au caractère définitif du règlement. Le Parlement doit établir son mandat avant que les trilogues puissent commencer.

Pour les entreprises et les investisseurs, l’effet potentiel de la réforme ne réside pas dans l’introduction d’un nouveau produit financier européen, mais dans la modification du fonctionnement du marché. Une surveillance plus uniforme peut réduire les différences d’interprétation et les coûts administratifs pour les opérateurs transfrontaliers, tandis que la simplification de la distribution des fonds peut faciliter l’accès des produits financiers aux marchés de plusieurs États membres.

Pour les investisseurs individuels, l’accord ne crée pas l’obligation de transférer leur épargne vers des investissements et ne détermine pas la manière dont les ménages doivent utiliser leur argent. La « Savings and Investments Union » constitue le cadre politique par lequel l’UE tente d’éliminer les obstacles qui entravent la circulation des capitaux entre les États et d’offrir aux entreprises européennes davantage d’options de financement.

Le problème de fond est la capacité de l’Europe à mobiliser des capitaux pour des investissements qui dépassent les possibilités des budgets publics. La transition énergétique, la numérisation, l’industrie de la défense, les infrastructures et le développement des entreprises innovantes nécessitent d’importants volumes de capitaux, tandis que la fragmentation des marchés européens limite la capacité de l’épargne disponible dans un État membre à financer efficacement des investissements dans un autre.

Le Conseil s’est fixé pour objectif politique d’avancer rapidement sur le paquet et a déclaré être prêt à entamer les négociations dès que le Parlement aura adopté son mandat. Le calendrier reste donc tributaire des progrès des trois dossiers au Parlement et de la finalisation du texte technique du Conseil. D’ici là, l’accord du 9 octobre représente la position politique des États membres sur les éléments clés de la réforme, et non les nouvelles règles déjà applicables sur les marchés financiers européens.