爱尔兰提案将“全球欧洲”预算项削减17.4%，国际援助同步下降

爱尔兰轮值主席国就欧盟2028—2034年预算提出的妥协方案，大幅削减了欧盟对外行动所规划的资源。按2025年不变价格计算，“全球欧洲”预算项从欧盟委员会提案中的1900亿欧元降至1569.36亿欧元，减少330.64亿欧元，即17.4%。该预算项中的“全球欧洲”工具则分别从1768.30亿欧元降至1489.84亿欧元，降幅约为15.75%。

两个百分比之间的差异对于理解谈判十分重要。“全球欧洲”预算项是对外行动更广泛的预算框架，而同名工具只是其中的组成部分之一。预算项削减17.4%，并不意味着每个发展项目、每个伙伴国家或欧盟每项对外计划都会自动减少17.4%的资金。

简而言之，按2025年不变价格计算，爱尔兰轮值主席国提案中的“全球欧洲”预算项从1900亿欧元降至1569.36亿欧元，较欧盟委员会提案减少17.4%。同名工具则从1768.30亿欧元降至1489.84亿欧元，降幅约为15.75%。欧洲议会发展委员会主席巴里·安德鲁斯警告称，削减对外资金将削弱欧盟在国际不稳定时期支持伙伴的能力。经合组织初步数据显示，发展援助委员会成员及联系成员提供的官方发展援助在2025年按实际价值计算下降23.1%，降至1743亿美元。爱尔兰文件是未来预算的谈判基础，并非已经通过的削减方案，也不是一份列明哪些项目将失去资金的清单。

爱尔兰籍、欧洲议会复兴欧洲党团议员、欧洲议会发展委员会主席巴里·安德鲁斯称，拟议中的削减是一个错误。他认为，恰恰在冲突、政治不稳定和气候冲击给伙伴国家带来更大压力之际，欧洲将失去行动能力。他的立场代表议会委员会主席的观点，目前并不代表欧洲议会整体已经作出的决定。

他的论点也源于国际环境的变化。经合组织公布的初步数据显示，发展援助委员会成员及联系成员提供的官方发展援助在2025年较上年按实际价值计算下降23.1%，降至1743亿美元。美国报告的降幅为56.9%，这对全球资金总体回落起到了重要作用。

这些数据并不能自动证明安德鲁斯所提到的地缘政治后果，但显示欧洲谈判正处于这样一种环境中：国际公共发展资源已经更加有限。如果这一趋势持续，依赖外部资金的组织和国家可能不得不争夺更少的资源，而捐助方则需要在地区和优先事项之间作出更严格的选择。

“全球欧洲”的设计初衷正是整合目前通过不同工具和框架运作的多个对外政策组成部分。欧盟委员会针对2028—2034年的提案，将发展合作、睦邻政策、扩大政策支持以及其他形式的对外合作纳入共同架构，并允许在危机或出现未预见需求时，更迅速地在不同优先事项之间调配资源。

这种灵活性是成员国希望保持更强政治控制的议题之一。理事会在6月就“全球欧洲”达成了部分谈判授权，但将财务问题及其他取决于整个多年期财务框架妥协的横向要素排除在协议之外。成员国还要求在战略指导、规划以及对灵活性使用情况的监督方面发挥更大作用。

因此，“全球欧洲”谈判不仅涉及预算规模，也涉及由谁确定优先事项、发生危机时资金能够多快重新分配，以及各国政府对委员会决定如何在第三国使用资金拥有多大影响力。

委员会最初的提案还包括在“全球欧洲”框架内设立150亿欧元的危机及未预见需求储备。此外，欧盟行政机构提议在2028—2034年期间向乌克兰提供最高1000亿欧元的支持。这些金额属于下一期预算的拟议架构，并不代表已经支付的款项，也不代表在现有工具通过的对乌支持之外新增的资金。

发展合作也必须与人道援助区分开来，尽管两者在政治讨论中经常同时出现。发展项目可以长期资助机构、公共服务、基础设施、教育、医疗或行政能力建设，而人道援助主要应对紧急情况。在没有项目文件的情况下，仅凭未来预算额度的削减，无法确定哪些学校、医院、项目或国家将实际失去资金。

这也是为什么不能将17.4%的比例自动套用于摩尔多瓦、非洲、南部邻国或任何其他地区。未来的资金分配将取决于该工具的规则、地理和主题规划、机构间谈判，以及预算通过后将作出的执行决定。

安德鲁斯认为，发展资金有助于预防危机、维护邻近地区稳定并增强欧盟的国际影响力。这些是关于对外合作作用的政治论据。然而，根据现有预算数据，无法计算每增加或削减10亿欧元将对移民、安全或地缘政治影响产生的直接效果。

这场讨论也不同于提高人道援助效率的讨论。各国和欧盟委员会近期分析了联合采购、运输和仓储，以降低物流成本。运营节约与预算规模涉及不同问题。更高效的物流体系并不能证明资金削减可以按同等比例得到弥补。

谈判的真正影响将在预算上限转化为具体项目和拨款时显现。与委员会提案相比，“全球欧洲”工具减少近280亿欧元，可能迫使欧盟在睦邻政策、扩大政策、发展、危机应对及其他对外目标之间作出更严格的优先排序，但爱尔兰文件尚未确定这笔差额将如何分配。

因此，声称欧盟已经决定将发展援助削减17%，将为时过早。目前存在的是一份谈判提案：它缩减了对外行动预算项可用的资源，而国际发展资金正处于回落之中。对受益方的具体影响，只有在最终上限和资金分配规则确定后才能评估。