委员会警告称，爱尔兰提出的欧盟预算方案削弱共同危机应对能力

欧盟委员会警告称，爱尔兰担任轮值主席国期间为2028年至2034年欧盟预算准备的新谈判框架，过度削弱了欧盟在危机发生时共同筹集资金的能力，并可能淡化下一项多年期财政框架改革的核心内容之一：更紧密地将欧洲资金支付与投资和改革挂钩。负责预算、反欺诈和公共行政事务的欧盟委员皮奥特·谢拉芬在10月13日欧盟事务部长讨论后提出了这些异议。爱尔兰轮值主席国则认为，该文件保留了足够的灵活性，应被视为27个成员国立场之间的妥协。

简而言之：爱尔兰轮值主席国10月10日提交的谈判框架，将2028年至2034年拟议承付款总额按现价计算从约1.985万亿欧元下调至约1.826万亿欧元。委员会认为，减少欧洲层面灵活管理的资源，将限制欧盟应对战争、自然灾害、经济冲击或无法提前七年预测的其他优先事项的能力。第二个争议涉及国家和地区计划。委员会的提案将资金与投资、改革、里程碑和目标挂钩，其中包括欧洲学期框架下的国别具体建议。爱尔兰轮值主席国将该文件定位为妥协基础。10月13日，欧洲事务理事会未通过预算，成员国继续进行谈判。欧盟领导人将在10月15日至16日举行的欧洲理事会上讨论该谈判框架。要通过多年期财政框架，需要成员国一致同意，并获得欧洲议会的同意。

围绕灵活性的争议，源于委员会在设计新预算时试图纠正的问题之一。在现行财政框架下，大部分资金会提前很长时间分配，而在危机期间改变其用途则需要进行谈判和法律调整。俄罗斯对乌克兰的战争、疫情、能源危机、火灾、洪水以及新的安全压力，均显示出这种架构的局限：在不可预见事件发生前，大部分资源已经被预先锁定。

委员会针对2028年至2034年的提案，正是为了留下更大的操作空间。欧盟行政机构提议设立更宽泛的预算类别，允许在不同优先事项之间更快速地重新分配资金，并为危机情况增加额外机制。其中包括一项机制，可在发生严重危机时以贷款形式为成员国筹集近4000亿欧元。该工具不同于常规预算支出，不应被视为可永久使用的赠款资金池。

爱尔兰谈判框架保留了未来预算的总体架构，但削减了委员会提出的多个组成部分。2028年至2034年的承付款总额按现价计算将从约1.9849万亿欧元降至1.8255万亿欧元。约8%的削减已经受到欧洲议会谈判代表的质疑，但委员会10月13日的干预强调了另一项后果：规模更小、共同资源更有限的预算，在七年期间优先事项发生变化时，可能缺乏足够的应对空间。

这一问题不同于成员国在自身计划内部拥有的灵活性。爱尔兰轮值主席国认为，新结构使各国政府能够更容易地调整资金使用方式，预算项目也保留了应对新情况的机制。然而，委员会将国家层面的灵活性，与欧盟为影响多个成员国的危机或在预算通过后出现的欧洲优先事项调动共同资源的能力分开看待。

当某种情况无法归入单一项目时，这一差异就会具体显现。一场重大火灾可能同时需要民事保护、地区重建和农业支持。一场安全危机可能同时需要基础设施、国防、能源以及对处于外部边界的成员国的支持。如果资金大部分已被安排在国家资金池或固定优先事项中，共同应对将取决于能够在不重建整个预算的情况下调动的储备和工具规模。

第二个争议涉及大部分直接流向成员国的资金将如何使用。委员会提议引入国家和地区伙伴关系计划，将凝聚政策、农业、社会政策、渔业、移民、边境管理和安全纳入共同框架进行规划。这些计划并非只是项目清单，还必须包含投资和改革，并回应欧洲层面确定的问题。

在委员会提出的模式中，每年在欧洲学期框架内提出的国别具体建议将发挥直接作用。例如，如果某成员国被建议改善行政管理、改革部分劳动力市场、加强司法体系或消除投资障碍，欧洲计划可以将投资资金与必要改革结合起来，使资金产生预期效果。

这一机制部分借鉴了复苏与韧性机制所采用的逻辑。资金支付不再完全取决于项目发票，而将取决于约定的里程碑、目标或成果是否实现。理事会已于6月就这一架构确定部分立场，并保留了将改革、投资与资金挂钩的原则。委员会将在计划中规定的里程碑和目标完成后拨付资金。

对于受益者而言，这一变化可能产生相互矛盾的影响。将资金与成果挂钩，可能加大对各国政府落实既定改革的压力，但也可能带来这样的风险：一项国家改革的延误，会影响不掌控该改革的投资项目或受益者。委员会提出了保障措施，以确保地区不会因其不负责任的问题而失去资金；这些保护措施具体如何运作，仍是谈判的一部分。

因此，争议并不在于国家计划中是否会出现改革。委员会的提案和理事会6月通过的部分立场都体现了这一原则。问题在于，最终文本在成员国之间谈判时，将多么精确地保持欧洲优先事项、国别建议、里程碑与付款之间的联系。

这种附加条件还包含法治因素。委员会关于未来预算的提案，将年度法治报告中的建议纳入国家和地区计划的参考框架。这样一来，司法改革、反腐败、媒体多元化或机构监督体系等改革，就可能通过与成员国商定的投资和里程碑获得支持。这些机制不同于预算条件条例，后者将继续单独运作。

冲突的第三个组成部分是欧盟自有收入。谢拉芬要求成员国推进有关新自有资源的讨论，因为下一项预算既要为新的优先事项提供资金，同时还要偿还为下一代欧盟计划共同借入的债务。委员会提议了一揽子新的收入来源，预计在下一项多年期财政框架期间平均每年产生约585亿欧元。

爱尔兰轮值主席国在谈判框架中纳入了一系列自有资源，但这一问题对成员国而言仍然最为棘手，因为相关决定需要一致通过，并须履行各国国内批准程序。欧洲议会同样将接受未来预算与在寻找额外欧洲收入方面取得进展联系起来，以避免通过压缩现有项目来为偿债和新优先事项提供资金。

爱尔兰负责欧洲事务和国防事务的国务部长托马斯·伯恩将该谈判框架描述为旨在缩小27国政府立场差距的文件。在10月13日的会议上，他强调该文本并非协议，谈判仍在继续。轮值主席国的目标是在2026年底前达成政治妥协，以便在2027年完成相关项目立法，并确保资金于2028年1月1日不间断启动。

下一项考验将在欧洲领导人层面展开。10月15日至16日举行的欧洲理事会将讨论谈判框架中的数字和政治要素，但峰会讨论并不自动意味着财政框架获得通过。多年期财政框架需要理事会成员国一致同意，并在此之前获得欧洲议会的同意。

因此，谈判决定的不仅是预算总规模，还将决定在危机期间有多少资金可供共同决策，成员国在自身计划内部拥有多大自由，以及获得资金在多大程度上仍将与欧洲层面商定的改革和成果挂钩。