Le paquet d'extension 2025, que cela signifie concrètement et où l'UE peut-elle arriver d'ici 2030
Bruxelles, 4 novembre 2025 – La Commission européenne a publié le plus vaste paquet d'élargissement de la dernière décennie, présentant les évaluations des progrès réalisés par les dix États candidats et potentiels candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Le document marque un moment important dans la reconfiguration de la politique d'élargissement, dans un contexte européen où l'élargissement de l'Union n'est plus une option politique, mais une nécessité stratégique.
Nous sommes plus déterminés que jamais à transformer l'élargissement de l'Union européenne en réalité. Une Union plus grande signifie une Europe plus forte et plus influente sur la scène mondiale. Mais ce processus doit – et restera – basé sur le mérite.
La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen
La Commission a analysé les performances des États candidats et a conclu que le rythme des réformes a augmenté dans la majorité des pays, en particulier au Monténégro, en Albanie, en Ukraine et en Moldavie. L'ouverture et la fermeture des clusters de négociation dépendront des progrès dans le domaine de l'état de droit, de la démocratie et des droits fondamentaux, et la Commission propose des mécanismes plus fermes pour prévenir le recul démocratique dans les futurs traités d'adhésion. Parallèlement, les plans de croissance pour les Balkans occidentaux, la Moldavie et l'Ukraine maintiennent l'objectif politique d'un élargissement crédible d'ici 2030, sans "raccourcis" et avec une préparation interne adéquate de l'Union.
Pourquoi maintenant et de quelle manière
Après plus d'une décennie de stagnation, l'élargissement revient au centre de l'agenda européen, alimenté par les transformations majeures dans le voisinage oriental. La guerre de la Russie contre l'Ukraine, les pressions hybrides sur la Moldavie, les tensions dans les Balkans occidentaux et les risques de fragmentation démocratique ont fait de l'élargissement un instrument essentiel de sécurité et de stabilité régionale. La Commission lie explicitement l'élargissement à la résilience stratégique de l'Union, affirmant que "chaque pas vers une Europe plus grande doit signifier aussi une Europe plus forte". Dans la vision de la présidente Ursula von der Leyen, l'élargissement n'est pas seulement une question de valeurs communes, mais un investissement dans la sécurité collective, destiné à renforcer la frontière démocratique de l'Europe face aux menaces autoritaires.
Le processus d'élargissement avance aujourd'hui plus rapidement qu'au cours des quinze dernières années. Mais nous ne pouvons pas nous permettre de perdre cet élan. L'ordre mondial change, et la sécurité de l'Europe est de plus en plus exposée aux risques.
L'Haute Représentante et Vice-présidente de la Commission, Kaja Kallas
Le paquet réaffirme le principe fondamental du processus d'adhésion : chaque pays avance en fonction de ses propres mérites et réformes, sans dérogations et sans "raccourcis" politiques. En même temps, la Commission introduit un nouveau mécanisme d'intégration progressive avant l'adhésion, permettant un accès échelonné aux avantages du Marché unique, à SEPA (la zone unique de paiements en euros), au régime "Roam like at home" (l'un des grands succès européens qui permet à tout citoyen européen d'appeler n'importe où et à tout moment dans l'UE sans craindre des frais exorbitants) et à des fonds dédiés à la convergence économique.
La nouvelle méthode d'intégration progressive représente un changement structurel dans la politique d'élargissement. Au lieu de l'ancienne approche, où les avantages n'étaient accordés qu'après une adhésion complète, les États candidats peuvent accéder progressivement à des segments du Marché unique, à des programmes européens et à des mécanismes financiers en fonction des réformes mises en œuvre. Ainsi, le processus gagne en crédibilité pour les citoyens, qui peuvent voir des effets concrets avant l'adhésion, et les gouvernements sont incités à maintenir le rythme des réformes démocratiques et économiques. C'est un passage de la logique rigide du "tout ou rien" à un modèle basé sur des étapes mesurables et des performances réelles, qui pourrait devenir la norme de la nouvelle génération d'élargissements.
L'état de droit, critère décisif
Au centre du nouveau cadre reste l'état de droit, considéré par la Commission comme "la pierre angulaire de la confiance mutuelle dans l'Union". Les progrès dans les domaines de la justice, de la lutte contre la corruption et des droits fondamentaux influencent à la fois la vitesse des négociations et l'accès aux avantages économiques et financiers. La Commission propose de renforcer les mécanismes de prévention du recul démocratique par des clauses incluses directement dans les futurs traités d'adhésion – une innovation inspirée des expériences post-adhésion de certains États membres. Ces clauses permettraient à l'Union de suspendre certains droits ou fonds en cas de déclin démocratique après l'adhésion.
La Commission ne fixe pas de calendrier strict, mais trace un horizon réaliste de l'élargissement d'ici la fin de la décennie, conditionné par des résultats concrets et prépare une Communication sur "La préparation de l'Union à l'élargissement", prévue pour 2026, qui proposera des ajustements institutionnels et budgétaires destinés à garantir qu'une Union élargie reste fonctionnelle et capable de prendre des décisions efficacement.
Progrès inégaux, mais direction commune : où en est chaque partenaire d'élargissement
L'évaluation annuelle de la Commission européenne montre un tableau inégal, mais globalement positif du processus d'élargissement. Le Monténégro et l'Albanie se rapprochent de la finalisation des négociations, tandis que l'Ukraine et la Moldavie confirment une dynamique accélérée, devenant les leaders de la vague d'adhésion orientale. Les Balkans occidentaux sont affectés par la polarisation politique et la stagnation des réformes démocratiques, tandis que la Géorgie et la Turquie restent en recul évident. Malgré les différences, tous les États sont appelés à démontrer que l'élargissement n'est pas seulement une promesse géopolitique, mais un processus basé sur des résultats vérifiables et une convergence réelle avec les valeurs européennes.
Dans l'ensemble, 2025 a été une année de progrès significatifs dans le processus d'élargissement de l'Union européenne. Le Monténégro, l'Albanie, l'Ukraine et la Moldavie se distinguent par les résultats obtenus. Ces pays ont le plus avancé dans les réformes au cours de la dernière année.
La Commissaire à l'Élargissement et au Voisinage, Marta Kos
Monténégro
C'est l'État le plus avancé dans le processus d'adhésion, ayant tous les six clusters de négociation ouverts et quatre chapitres provisoirement fermés. La Commission note des progrès dans les réformes judiciaires et dans le renforcement de l'administration publique, avec une perspective de finalisation des négociations d'ici 2026, si le consensus politique interne est maintenu.
Albanie
A enregistré des progrès dans la réforme de la justice et la lutte contre la criminalité organisée, ce qui lui a permis d'ouvrir quatre clusters de négociation. La Commission considère que l'Albanie peut fermer plusieurs chapitres d'ici 2027, à condition de renforcer les institutions anticorruption et d'avoir un dialogue politique stable. Les efforts de modernisation économique et de numérisation accélèrent l'alignement sur les normes de l'UE.
Serbie
Le processus d'adhésion est affecté par la polarisation politique et le recul démocratique. La Commission attire l'attention sur la limitation de la liberté de la presse, les tensions sociales et la stagnation des réformes judiciaires. Bien qu'il y ait des progrès dans l'alignement sur la politique étrangère de l'UE, Belgrade doit reprendre le dialogue avec Pristina et démontrer une réelle volonté politique pour relancer les négociations.
Macédoine du Nord
Les réformes administratives et judiciaires ont continué, mais les blocages politiques ont retardé l'ouverture du premier cluster de négociation. La Commission demande la mise en œuvre des modifications constitutionnelles convenues en 2022 et une lutte plus ferme contre la corruption. Avec une majorité stable, le pays pourrait avancer rapidement dans le processus d'adhésion.
Bosnie-Herzégovine
A fait des progrès dans la protection des données et la gestion des frontières, mais la crise politique entre les entités fédérales a freiné le progrès. La Commission souligne la nécessité de nommer un négociateur en chef et d'adopter des lois sur la justice et l'intégrité publique. L'ouverture des négociations dépend du retour à une coopération institutionnelle normale.
Kosovo
Reste un partenaire avec un soutien public solide pour l'intégration européenne, mais confronté à des blocages administratifs et des tensions dans le nord. Bruxelles conditionne l'avancement à la mise en œuvre complète des accords de normalisation avec la Serbie. La Commission est prête à émettre l'avis d'adhésion dès que les autorités transmettent la demande officielle.
Turquie
Bien qu'elle reste un État candidat, le processus est bloqué depuis 2018 en raison des reculs dans le domaine des droits de l'homme, de la liberté de la presse et de l'indépendance de la justice. La Commission mentionne la coopération pragmatique en matière de migration, d'énergie et de commerce, mais la reprise des négociations dépend d'un changement clair de direction politique.
Ukraine
A finalisé le screening et a rempli les conditions pour l'ouverture des trois premiers clusters ("les fondations", "les relations extérieures" et "le marché intérieur"). La Commission reconnaît les efforts de réforme même dans le contexte de guerre, en particulier dans le domaine de la lutte contre la corruption. La prévision annoncée par Kiev est la fermeture provisoire des négociations d'ici 2028.
République de Moldavie
A terminé le screening et a rempli les conditions pour l'ouverture des mêmes trois clusters que l'Ukraine, bénéficiant d'un soutien politique fort et d'une administration en réforme accélérée. La Commission apprécie les progrès en matière de justice et de lutte contre la corruption, soulignant l'importance de la stabilité politique après les élections de 2025. Prévision gouvernementale : finalisation des négociations provisoires d'ici le début de 2028.
Géorgie
Se trouve dans une situation critique, avec des dérives dans l'état de droit et la liberté de la presse. La Commission considère que les autorités de Tbilissi se sont éloignées des critères de Copenhague, qualifiant le pays de "candidat seulement de nom". Le relancement du parcours européen dépend d'un retour aux réformes démocratiques.
L'élargissement, soutenu par un financement stratégique et des repères clairs d'ici 2030
Pour la première fois, la politique d'élargissement est soutenue par des instruments financiers d'envergure, conçus pour stimuler l'intégration économique avant l'adhésion. Les Balkans occidentaux bénéficient d'un Plan de croissance de 6 milliards d'euros, destiné aux investissements, à l'infrastructure et aux interconnexions régionales. Les fonds seront alloués en fonction des performances des réformes et du degré d'harmonisation avec l'acquis communautaire, visant un rapprochement progressif avec le Marché unique. L'objectif de la Commission est de transformer ces économies en partenaires compétitifs et stables, capables d'adopter les normes européennes avant l'adhésion.
Notre paquet offre des recommandations spécifiques pour tous nos partenaires. Et à tous, nous transmettons le même message : l'adhésion à l'Union européenne est une offre unique, une promesse de paix, de prospérité et de solidarité. Avec les bonnes réformes et une volonté politique ferme, chacun d'entre vous peut saisir cette opportunité.
La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen
À l'Est, la République de Moldavie et l'Ukraine deviennent les bénéficiaires des instruments de soutien les plus vastes de l'histoire de la politique de voisinage. La Moldavie recevra 1,9 milliard d'euros, et l'Ukraine dispose d'une facilité pluriannuelle de 50 milliards d'euros pour la stabilité macroéconomique, la reconstruction et les réformes structurelles. Les deux États sont connectés à SEPA et devraient bénéficier du régime "Roam like at home". Ces instruments financiers accélèrent la convergence économique et renforcent l'ancrage géopolitique de la région orientale dans l'architecture européenne, transformant l'élargissement d'un projet politique en un processus économique visible.
L'élargissement est un investissement dans une Europe stable, et la majorité de nos citoyens le reconnaissent. Il n'y a pas de raccourcis pour les pays qui aspirent à l'adhésion, mais tout ce que l'Union peut faire pour soutenir le processus doit être fait.
L'Haute Représentante et Vice-présidente de la Commission, Kaja Kallas
Le calendrier 2025-2030 et les risques de stagnation
La Commission trace un calendrier réaliste de l'élargissement d'ici 2030, où le rythme des réformes devient décisif. Si le Monténégro maintient le consensus politique, il pourrait clôturer les négociations d'ici la fin de 2026, suivi par l'Albanie en 2027. L'Ukraine et la Moldavie visent à finaliser les négociations provisoires d'ici 2028, à condition d'accélérer les réformes en matière de justice et d'administration publique.
La fenêtre pour l'élargissement est largement ouverte et nous devons saisir cette opportunité maintenant. L'adhésion de nouveaux États à l'Union européenne d'ici 2030 est un objectif réaliste.
L'Haute Représentante et Vice-présidente de la Commission, Kaja Kallas
Le Conseil de l'Union européenne doit décider, sur la base des recommandations de la Commission, de l'ouverture ou de la fermeture des clusters de négociation. L'année 2026 est considérée comme un tournant, lorsque le Conseil pourrait confirmer la direction stratégique de l'élargissement. En même temps, le Conseil devra équilibrer le désir d'élargissement avec le besoin de réforme interne, afin d'éviter une surcharge institutionnelle et budgétaire.
Le rapport avertit des risques de stagnation et de recul. La Serbie et la Géorgie sont mentionnées comme exemples négatifs, où la polarisation politique et la pression sur la presse ont ralenti les réformes. Le succès de l'élargissement dépend de la volonté politique et de la capacité administrative des États à remplir les critères de base. La Commission propose des clauses de sauvegarde post-adhésion, destinées à prévenir la répétition de situations de "recul" démocratique.
Si le rythme et la qualité des réformes se maintiennent, nous pourrions conclure les négociations d'adhésion dans les prochaines années. Si le processus est géré correctement, une Union plus grande rendra l'Europe plus forte. La Commission insistera sur le plus haut niveau de qualité des réformes, en particulier dans les domaines de l'état de droit, des institutions démocratiques et des libertés fondamentales. Il n'y aura pas de raccourcis.
La Commissaire à l'Élargissement et au Voisinage, Marta Kos
L'élargissement et le Marché unique – un gain réciproque
L'intégration progressive dans le Marché unique avant l'adhésion est une innovation centrale du cadre actuel d'élargissement. En ouvrant progressivement le marché européen, les États candidats peuvent bénéficier à l'avance d'investissements et de flux commerciaux accrus, réduisant les disparités économiques. Des domaines tels que l'énergie, le transport et la numérisation seront les premiers connectés aux normes européennes, offrant aux entreprises de la stabilité et réduisant les coûts de transaction.
L'historique de l'élargissement de 2004 confirme l'impact économique positif : le niveau de vie dans les nouveaux États membres a doublé, le chômage a été réduit de près de moitié, et le commerce avec le reste de l'Union a été multiplié par plus de cinq. Pour l'UE, l'élargissement a stimulé la croissance du PIB et renforcé les chaînes de valeur internes. Ces données constituent l'argument principal de la Commission pour un nouveau tour d'élargissement : une Union élargie est, en même temps, plus compétitive et plus résiliente.
Procéduralement, les prochaines étapes reviennent au Conseil de l'Union européenne, qui doit décider, sur la base des recommandations de la Commission, de l'ouverture de nouveaux clusters de négociation avec l'Ukraine et la Moldavie et du rythme du processus dans les Balkans occidentaux. La Commission prépare une Communication complémentaire sur l'adaptation des politiques internes à une Union plus grande – du budget pluriannuel à la gouvernance économique et aux mécanismes de vote. Cette étape clarifiera l'équilibre entre élargissement et approfondissement, assurant la cohérence entre l'élargissement économique et la réforme institutionnelle.
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