L'Europa potrebbe funzionare con più livelli di integrazione, servizi pubblici comuni e un ruolo centrale per l'Ucraina e la Repubblica Moldova

L'Unione Europea dovrebbe accettare che tutti gli Stati membri non avanzeranno sempre allo stesso ritmo e costruire formule attraverso le quali i gruppi di paesi disposti a cooperare più profondamente possano agire senza distruggere il progetto comune, secondo un rapporto di Carnegie Europe. Le proposte vanno dall'integrazione differenziata e dall'adesione in fasi fino a un servizio pubblico europeo per i giovani, università comuni, assemblee permanenti dei cittadini e la trasformazione dell'Ucraina e della Moldova da periferie del continente a pilastri della sicurezza e della resilienza europea.

In breve, il rapporto parte dall'idea che l'architettura dell'UE è rimasta in gran parte quella stabilita dal Trattato di Lisbona del 2009, sebbene la guerra della Russia contro l'Ucraina, il possibile ritiro parziale degli Stati Uniti, l'indebolimento della competitività e l'ascesa dei governi illiberali abbiano radicalmente cambiato l'ambiente in cui opera l'Europa. Diversi autori propongono un'Unione con livelli diversi di partecipazione. Alcuni Stati potrebbero cooperare più profondamente in difesa, fiscalità, industria o politica estera, mentre altri rimarrebbero al di fuori di questi progetti senza dover lasciare l'UE. Le regole dovrebbero prevenire sia i veti permanenti che l'emergere di membri di rango secondario. Il processo di allargamento potrebbe essere suddiviso in fasi. Gli Stati candidati che soddisfano i requisiti riguardanti la democrazia, lo stato di diritto e la politica estera potrebbero prima ricevere lo status di membri associati, poi un accesso quasi completo senza diritto di veto e, dopo aver rispettato tutti gli obblighi, la piena qualità di membri. Alcune proposte mirano a costruire un'identità europea attraverso esperienze comuni: sei mesi o un anno di servizio pubblico in un altro paese europeo, università e istituti di ricerca finanziati dall'UE, l'espansione di Erasmus, istituzioni mediatiche pubbliche europee e un'istruzione multilingue che consenta la comunicazione tra i cittadini. L'Ucraina e la Moldova sono presentate come fonti di esperienza nella difesa delle società contro la guerra, gli attacchi ibridi e le ingerenze straniere. Il rapporto sostiene che un'Europa riorganizzata dovrebbe integrarli progressivamente e consentire a questi Stati di guidare progetti in sicurezza, digitalizzazione, resilienza democratica e lotta contro la disinformazione.

Il rapporto "Europe from Scratch: Visions for a New European Order" riunisce i contributi di undici esperti a cui Carnegie Europe ha chiesto di immaginare come potrebbe essere costruita la cooperazione europea se le attuali strutture non limitassero fin dall'inizio le opzioni disponibili.

L'esercizio non propone l'abolizione immediata dell'Unione Europea e la sua sostituzione con un'unica formula. Gli autori esaminano principi e modelli diversi per un'Europa in grado di rispondere più rapidamente ai problemi di sicurezza, economici, tecnologici e democratici.

Il punto di partenza è la differenza tra le ripetute richieste di riforma e i cambiamenti istituzionali limitati realizzati in pratica. Dopo la crisi dell'euro, la Brexit, la migrazione nella seconda metà degli anni 2010, la pandemia e l'invasione russa in Ucraina, i leader europei hanno chiesto più volte la trasformazione del progetto europeo.

La struttura di base dell'UE è rimasta però molto vicina a quella stabilita dal Trattato di Lisbona. L'Unione continua a combinare le decisioni prese congiuntamente da istituzioni europee con ambiti in cui i governi nazionali mantengono il controllo e possono bloccare l'azione collettiva.

Questa combinazione consente agli Stati di rimanere insieme, ma rallenta le decisioni nei momenti in cui i loro interessi divergono. L'esperienza degli ultimi anni ha dimostrato che uno o due governi possono ritardare sanzioni, aiuti finanziari, misure di politica estera o riforme dell'Unione.

Il problema potrebbe amplificarsi con l'allargamento. Un'Unione con oltre 30 membri riunirebbe economie, sistemi politici e percezioni sulla sicurezza ancora più diverse di quelle esistenti.

Diversi autori ritengono che la risposta non debba essere l'obbligo per tutti gli Stati di partecipare a ogni politica nello stesso modo. Propongono di riconoscere l'integrazione differenziata come una caratteristica normale del progetto europeo.

Il modello esiste già. Non tutti gli Stati dell'UE utilizzano l'euro, e lo spazio Schengen ha incluso per periodi diversi Stati membri e paesi al di fuori dell'Unione. La cooperazione in difesa, giustizia e affari interni si è sviluppata anche attraverso formule con partecipazione variabile.

Frank Schimmelfennig propone che questa pratica riceva un quadro chiaro nei trattati europei. Gli Stati che desiderano avanzare in un campo dovrebbero poter formare un gruppo senza che un paese non partecipante possa bloccare l'iniziativa.

Un tale meccanismo dovrebbe stabilire il numero minimo di partecipanti, l'obbligo di trasparenza e la possibilità che altri paesi possano unirsi successivamente. Gli Stati che ritengono che una formula differenziata violi i loro diritti dovrebbero poterla contestare davanti alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea.

Le stesse regole dovrebbero impedire ai gruppi di Stati di costruire accordi paralleli che minano le istituzioni europee o il mercato unico. L'obiettivo è la flessibilità all'interno di un ordine giuridico comune, non la frammentazione in organizzazioni concorrenti.

Schimmelfennig propone anche una procedura attraverso la quale gli Stati possano ritirarsi da determinate forme di integrazione senza dover lasciare completamente l'Unione. La possibilità sarebbe limitata ai settori in cui la partecipazione non è già uniforme per tutti gli Stati.

In senso inverso, i paesi che non rispettano le regole di una politica comune potrebbero essere sospesi dalla relativa struttura. Meccanismi simili esistono già in alcune forme di cooperazione in difesa e potrebbero essere estesi.

Janis Emmanouilidis va oltre e descrive tre livelli possibili di azione. Il primo utilizzerebbe più intensamente gli strumenti esistenti dell'UE, come la cooperazione rafforzata tra un gruppo di Stati.

Il secondo sarebbe un'"avanguardia sovranazionale aperta", composta da paesi disposti a cooperare al di fuori dei trattati attuali quando le regole dell'UE non consentono progressi. La struttura rimarrebbe aperta a tutti i membri che accettano gli obblighi e dovrebbe mantenere la compatibilità con il diritto europeo.

Questa avanguardia potrebbe essere utilizzata in difesa, acquisti comuni, capacità industriale e risposta alle aggressioni. Potrebbe includere anche Stati al di fuori dell'UE, come il Regno Unito, la Norvegia, l'Ucraina o altri paesi con interessi e valori simili.

La formula non dovrebbe diventare un'organizzazione permanente concorrente con l'Unione. I progetti sviluppati al di fuori dei trattati dovrebbero essere integrati nel quadro dell'UE quando le condizioni politiche lo consentono.

La terza opzione, presentata come soluzione di ultima istanza, sarebbe la creazione di una nuova entità sovranazionale da parte di un nucleo di Stati. Questa avrebbe istituzioni comuni con poteri esecutivi e legislativi, decisioni prese a maggioranza e risorse fiscali proprie.

Un tale nucleo federale diventerebbe rilevante solo se i blocchi nell'UE diventassero permanenti e se più governi cercassero attivamente di invertire l'integrazione. L'autore sottolinea però i rischi: istituzioni duplicate, nuove frontiere politiche in Europa e tensioni tra partecipanti e non partecipanti.

Elena Lazarou propone un'altra forma di flessibilità, chiamata "LEGO Europe". In questo modello, tutti gli Stati continuerebbero a stabilire insieme la direzione politica generale, ma l'applicazione delle decisioni sarebbe suddivisa in moduli a cui i paesi partecipano in base alla capacità e all'interesse.

Il supporto per l'Ucraina potrebbe essere organizzato, ad esempio, attraverso moduli distinti per addestramento militare, fornitura di attrezzature, energia, infrastrutture e ricostruzione. Ogni modulo avrebbe regole, partecipanti, risorse e obiettivi stabiliti in anticipo.

Una volta adottata la decisione politica, il modulo potrebbe essere attivato senza riprendere tutte le negoziazioni. Paesi al di fuori dell'UE potrebbero partecipare ai progetti in cui esistono interessi comuni.

L'Ucraina potrebbe entrare prima dell'adesione nei moduli riguardanti la sicurezza, l'energia e l'infrastruttura digitale. Il Regno Unito e la Norvegia potrebbero partecipare a determinati progetti di politica estera o difesa senza diventare membri dell'Unione.

Il rapporto analizza anche il cambiamento del processo di adesione. Teona Giuashvili propone un sistema in tre fasi che offra benefici concreti prima dell'adesione completa.

Nella prima fase, uno Stato candidato che ha consolidato la democrazia e lo stato di diritto, ha allineato la propria politica estera e ha fatto progressi nei capitoli tecnici potrebbe ricevere lo status di membro associato. Questo non avrebbe rappresentanti nelle istituzioni dell'UE, ma beneficerebbe di più fondi e del riconoscimento di un percorso irreversibile verso l'adesione, finché le riforme continuano.

La seconda fase sarebbe lo status di nuovo membro in transizione. Il paese riceverebbe la maggior parte dei diritti di appartenenza all'UE, ma non avrebbe immediatamente diritto di veto e potrebbe entrare gradualmente in alcune politiche.

Dopo un periodo stabilito e dopo il completo rispetto delle regole, lo Stato passerebbe automaticamente alla qualità di membro con diritti completi. Il modello mira a fornire risultati politici più rapidamente e a ridurre il rischio che un singolo governo blocchi per anni l'integrazione di un paese candidato.

Frank Schimmelfennig avverte però che l'adesione in fasi non deve creare membri permanenti di rango secondario. Le condizioni per ottenere tutti i diritti devono essere chiare, valutate periodicamente dalla Commissione e applicate attraverso decisioni che non possono essere bloccate arbitrariamente da un singolo Stato.

Il rapporto non limita la ricostruzione dell'Europa a istituzioni e procedure. Molti contributi sostengono che una cooperazione più profonda non può funzionare senza legami sociali più forti tra i cittadini.

Erik Jones argomenta che l'Europa non è prima di tutto un problema di progettazione istituzionale. Anche le migliori regole funzioneranno male se le persone non credono in esse e non considerano di appartenere alla stessa comunità politica.

Propone di estendere i programmi di scambio agli studenti delle scuole secondarie e una distribuzione più varia delle destinazioni. Il contatto diretto tra persone di diverse regioni dovrebbe diventare un'esperienza più comune, non un privilegio limitato agli studenti universitari.

Jones propone anche una presentazione più chiara dei legami economici tra gli Stati. I prodotti potrebbero avere etichette che mostrano quali paesi europei hanno contribuito a componenti, finanziamenti, produzione e distribuzione.

Le aziende potrebbero indicare la percentuale di contenuto o cooperazione europea, in modo che i cittadini possano vedere come il mercato interno collega le economie e i posti di lavoro.

L'autore raccomanda di concentrarsi su benefici concreti e facili da comprendere. L'eliminazione delle tariffe di roaming è presentata come esempio di misura apparentemente tecnica, ma che ha cambiato la percezione dei cittadini sull'utilità dell'UE.

Daniel Baer propone un servizio pubblico europeo per le persone tra i 18 e i 26 anni. I partecipanti trascorrerebbero sei mesi o un anno in un altro paese europeo, lavorando in un servizio civile, umanitario o eventualmente militare.

Il programma mirerebbe a far lavorare i giovani insieme e a far conoscere una società diversa da quella in cui sono nati. Gli Stati candidati potrebbero partecipare volontariamente, per costruire legami sociali prima dell'adesione.

Baer propone anche una rete pubblica europea di università, scuole tecniche e istituti di ricerca finanziati dal bilancio dell'UE e aperti a tutti i cittadini europei.

Invece di ogni Stato cercare di costruire separatamente infrastrutture costose per la ricerca biomedica, intelligenza artificiale o altri settori avanzati, le istituzioni comuni potrebbero concentrare risorse e offrire accesso su tutto il continente.

Un'altra proposta è la creazione di istituzioni mediatiche pubbliche europee. Queste potrebbero collaborare con redazioni nazionali e locali, produrre contenuti per il pubblico europeo e offrire un'alternativa nello spazio informativo colpito da propaganda, interferenze esterne e materiali generati automaticamente.

Baer sostiene anche l'espansione dell'istruzione in lingua inglese come lingua comune supplementare, senza sostituire le lingue nazionali. L'argomento è che le élite politiche ed economiche comunicano già in inglese, mentre gran parte della popolazione rimane al di fuori della conversazione europea comune.

Molti contributi chiedono anche un maggiore coinvolgimento diretto dei cittadini nel processo decisionale. Kalypso Nicolaidis immagina un'assemblea permanente dei cittadini europei, i cui membri sarebbero selezionati casualmente, e un terzo sarebbe sostituito annualmente.

L'assemblea non rimarrebbe a Bruxelles, ma si riunirebbe in città e regioni diverse. Essa collegherebbe i dibattiti locali, analizzerebbe le politiche europee e obbligherebbe le istituzioni a rispondere alle raccomandazioni.

Lo scopo non sarebbe quello di sostituire il Parlamento Europeo o le elezioni. La partecipazione deliberativa e la rappresentanza elettorale funzionerebbero insieme, e il coinvolgimento dei cittadini non sarebbe limitato a consultazioni occasionali senza effetto.

Hendrik Nahr propone una struttura europea a più camere. Una rappresenterebbe gli Stati, un'altra le regioni, un'altra i cittadini eletti, e una quarta includerebbe forme permanenti di partecipazione diretta.

Le competenze potrebbero essere distribuite in base al settore, in modo che le persone e i territori più direttamente colpiti da una decisione partecipino effettivamente all'adozione della stessa.

La proposta risponde alla percezione che le istituzioni dell'UE siano difficili da comprendere e che la responsabilità per le decisioni sia difficile da identificare. In una struttura riorganizzata, i cittadini dovrebbero poter scoprire chi ha preso una decisione, con quale mandato e come può essere cambiata.

Nahr sostiene anche la costruzione di un'unione democratica digitale europea. L'Europa dovrebbe sviluppare i propri ecosistemi tecnologici, ridurre le dipendenze esterne e includere i diritti e i valori democratici nella progettazione delle tecnologie, non solo nelle regole applicate dopo la loro apparizione.

Gli strumenti digitali potrebbero sostenere consultazioni permanenti, trasparenza e una sfera pubblica europea. La traduzione automatica e le piattaforme transfrontaliere potrebbero consentire la circolazione delle informazioni tra gli spazi mediatici nazionali senza eliminare la diversità linguistica.

Il rapporto attribuisce un ruolo importante ai paesi al di fuori del nucleo occidentale dell'UE. Teona Giuashvili propone di trasformare la Comunità Politica Europea in una piattaforma più operativa, organizzata attorno alla pace, alla preparazione per le crisi, ai beni pubblici e al contatto tra i cittadini.

Una Comunità Europea della Pace potrebbe svolgere mediazione e missioni politiche nei conflitti del continente e potrebbe includere una clausola di assistenza reciproca se la fiducia nella protezione fornita dalla NATO continua a diminuire.

Una Comunità Europea per la Preparazione coordinerebbe la risposta a disastri naturali, crisi sanitarie, attacchi informatici e disinformazione. Potrebbe essere creato un corpo europeo di protezione civile, che fornisca aiuto diretto in situazioni di emergenza.

Una Comunità Europea dei Beni Pubblici coordinerebbe l'infrastruttura digitale, energetica e di trasporto tra l'UE e i paesi vicini. I partecipanti identificherebbero progetti comuni e lavorerebbero con la Banca Europea per gli Investimenti e la Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo.

Una Comunità Europea dei Cittadini estenderebbe Erasmus, programmi per giovani lavoratori e assemblee transnazionali. Queste strutture funzionerebbero in parallelo con l'allargamento dell'UE, senza sostituirla.

Anastasia Pociumban sostiene che Ucraina e Moldova dovrebbero essere spostate dalla posizione di periferia al centro del nuovo ordine europeo. Entrambi i paesi hanno sviluppato esperienza nell'adattamento delle istituzioni, nella mobilitazione della società e nella risposta all'aggressione russa e agli attacchi ibridi.

L'Ucraina può offrire conoscenze accumulate sul campo di battaglia, mentre la Moldova ha esperienza nella protezione delle elezioni e nella lotta contro le reti di influenza e disinformazione.

Il rapporto propone che l'Ucraina possa guidare una coalizione europea nel campo della sicurezza e della resistenza agli attacchi ibridi. Estonia, Moldova e Ucraina potrebbero coordinare iniziative nella digitalizzazione e nello sviluppo tecnologico.

Le agenzie che gestiscono tali progetti potrebbero essere collocate nei paesi che li guidano, non automaticamente a Bruxelles o negli Stati dell'Europa occidentale.

Pociumban sostiene anche il carattere reversibile dell'integrazione. Uno Stato candidato che abbandona le riforme potrebbe perdere l'accesso ottenuto, ma la stessa regola dovrebbe essere applicata anche ai membri attuali che violano i valori europei o bloccano sistematicamente le decisioni comuni.

In questo modello, l'appartenenza all'UE non sarebbe più trattata come uno status ottenuto definitivamente indipendentemente dal comportamento successivo. Il livello di integrazione dipenderebbe dal rispetto di criteri e calendari chiari sia per i nuovi membri che per quelli esistenti.

Rosa Balfour sposta la discussione oltre il continente e chiede all'UE di rinunciare all'idea di dover diventare una grande potenza secondo il modello classico degli Stati Uniti, della Cina o dei precedenti imperi europei.

Descrive l'Unione come una potenza asimmetrica: forte nel commercio e nella regolamentazione, ma dipendente dagli alleati per la sicurezza. L'Europa dovrebbe utilizzare i suoi vantaggi attraverso alleanze costruite attorno a beni pubblici globali.

Questi potrebbero includere la transizione energetica, la lotta contro i cambiamenti climatici, tecnologie incentrate sull'uomo, sicurezza della navigazione, sicurezza marittima e biodiversità.

Le alleanze non dovrebbero necessariamente includere l'UE come blocco. Gruppi di Stati europei potrebbero cooperare con paesi di altre regioni quando esistono interessi e principi comuni.

Balfour avverte che l'influenza globale dell'UE è influenzata da doppi standard. Le differenze tra la reazione europea alla guerra della Russia contro l'Ucraina e la risposta alle operazioni di Israele a Gaza e in Libano hanno indebolito la credibilità dell'Unione di fronte ai partner internazionali.

Le politiche restrittive riguardanti la migrazione, gli accordi di sicurezza con regimi autoritari e la competizione per le materie prime sono altri ambiti in cui il comportamento dell'UE può entrare in conflitto con i valori che invoca.

Chris Bickerton contesta l'idea che le riforme possano essere progettate solo da esperti e istituzioni. Sostiene che un cambiamento profondo non può avvenire senza dibattiti e mandati ottenuti nelle elezioni e nei referendum nazionali.

Nel campo della sicurezza, i cittadini potrebbero essere interrogati se vogliono mantenere la NATO, costruire un'organizzazione europea separata o rinunciare a una struttura regionale comune. Il risultato potrebbe frammentare l'Europa, ma fornirebbe un mandato democratico chiaro per la direzione scelta.

Bickerton applica la stessa logica all'intelligenza artificiale. L'Europa non dovrebbe perseguire solo la velocità nell'adozione di norme, ma utilizzare i dibattiti democratici nazionali per stabilire il ruolo sociale e i limiti della tecnologia.

Richard Youngs, l'editore del volume, propone che l'anno 2028 diventi un possibile momento di rifondazione del progetto europeo. Prima di questo, gli Stati potrebbero organizzare un anno di dibattiti pubblici, assemblee partecipative e consultazioni della società civile.

Il processo potrebbe culminare in un referendum che offra ai cittadini più opzioni reali: cooperazione più debole, integrazione in cerchi, nuove istituzioni o un'unione politica simile a uno stato federale.

La proposta emerge in un momento in cui l'integrazione si estende a settori sensibili come la difesa e in cui l'UE discute risorse comuni e eventuali tasse europee per finanziare il bilancio.

Il rapporto non presenta il consenso degli autori su un unico modello. Alcuni contributi chiedono un'integrazione più profonda, altri più flessibilità, e alcuni spostano il centro della riforma da istituzioni a cittadini e società.

L'idea comune è che mantenere la struttura attuale senza cambiamenti può produrre paralisi. L'Europa deve decidere come può agire rapidamente senza perdere legittimità democratica, come può accogliere nuovi membri senza creare status inferiori e come può costruire cooperazione comune senza obbligare tutti gli Stati a partecipare allo stesso modo.