Die Erweiterung der EU könnte die blockierenden Minderheiten im Rat neu gestalten, zeigt eine Analyse des „Think Tank Europa“

Der Beitritt der Ukraine, Moldaus und der Staaten des westlichen Balkans könnte die Mathematik bestimmter Abstimmungen im Rat der Europäischen Union erheblich verändern, selbst wenn die geltenden Regeln der qualifizierten Mehrheit unverändert blieben, so eine Analyse von Think Tank Europa, die von ihren Autoren in einem bei Carnegie Europe veröffentlichten Kommentar vorgestellt wurde. Die Simulation zeigt, dass die Erweiterung nicht nur die Zahl der an der Abstimmung beteiligten Länder verändert, sondern auch den Anteil der Bevölkerung, der von verschiedenen Koalitionen vertreten wird, und damit deren Fähigkeit, Sperrminoritäten zu bilden.

Kurz zusammengefasst

Die qualifizierte Mehrheit setzt derzeit die Unterstützung von mindestens 55 % der Mitgliedstaaten voraus, die mindestens 65 % der EU-Bevölkerung vertreten müssen. Für eine Sperrminorität sind mindestens vier Staaten erforderlich, wobei das Bevölkerungskriterium bei knappen Abstimmungen entscheidend wird.

Think Tank Europa schätzt, dass Polen und die Ukraine zusammen etwa 15,5 % der Bevölkerung einer erweiterten Union ausmachen würden. Die Analyse zeigt, dass die Ukraine zusammen mit Moldau oder mit Staaten des westlichen Balkans das Ergebnis bestimmter umstrittener europäischer Abstimmungen der Vergangenheit hätte verändern können.

Die Simulation verwendet das Gesetz zur Wiederherstellung der Natur und das Handelsabkommen EU–Mercosur, um zu zeigen, wie solche Koalitionen hätten funktionieren können. Die Übung ist kontrafaktisch und setzt nicht voraus, dass künftige Mitgliedstaaten automatisch die ihnen in den Szenarien zugeschriebenen Positionen übernehmen würden.

Eine zuvor von einer französisch-deutschen Expertengruppe vorgeschlagene alternative Formel würde die Schwellenwerte auf 60 % der Staaten und 60 % der Bevölkerung ändern. Think Tank Europa schätzt, dass diese Variante von neuen Mitgliedern gebildete Blockaden erschweren, zugleich aber den relativen Vorteil verringern würde, den die Bevölkerungszahl den größten Staaten der Union verschafft.

Das derzeitige System der qualifizierten Mehrheit kombiniert zwei Kriterien. Für die Annahme eines Beschlusses sind mindestens 55 % der Mitgliedstaaten erforderlich, derzeit 15 von 27, und diese müssen mindestens 65 % der Bevölkerung der Union vertreten. Eine Sperrminorität muss mindestens vier Staaten umfassen, sodass eine Erweiterung das Ergebnis auch ohne eine formelle Änderung der Prozentsätze verändern kann, da sich sowohl die Zahl der Staaten als auch die Bevölkerungsverteilung ändern.

Die Analyse von Think Tank Europa untersucht dieses Problem anhand europäischer Abstimmungen, die bereits fragile Mehrheiten hervorgebracht haben. Die Autoren versuchen nicht, die künftigen Positionen der Ukraine, Moldaus oder der Staaten des westlichen Balkans vorherzusagen, sondern fügen diese Länder in hypothetische Konstellationen ein, um zu sehen, wie leicht sich die für die Annahme oder Blockierung eines Beschlusses erforderlichen Schwellenwerte verändern würden.

Eines der Beispiele ist das EU-Gesetz zur Wiederherstellung der Natur. Bei der für die Simulation herangezogenen Abstimmung lehnten Staaten, die 30,9 % der Bevölkerung der Union vertraten, den Text ab. Das Modell von Think Tank Europa zeigt, dass in einer Union, die die Ukraine einschließen würde, deren Hinzunahme zum Lager gegen das Gesetz ausgereicht hätte, um die bestehende Koalition in eine unter den analysierten Bedingungen blockierungsfähige Minderheit zu verwandeln.

Ein zweites Beispiel betrifft die Handelspolitik. Die Autoren verwenden das EU–Mercosur-Abkommen, um eine mögliche östliche Koalition aus Ungarn, Moldau, Polen, der Ukraine und den Staaten des westlichen Balkans zu testen. In dem von der Analyse entwickelten Szenario könnte eine solche Gruppierung stark genug werden, um bestimmte Handelsentscheidungen, die mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden, zu beeinflussen oder zu blockieren.

Das bedeutet nicht, dass die genannten Staaten nach ihrem Beitritt zwangsläufig ein stabiles politisches Bündnis bilden würden. Die Präferenzen der Regierungen können sich von Dossier zu Dossier ändern, und die derzeitigen Kandidaten vertreten in den Bereichen Handel, Landwirtschaft, Umwelt oder Haushalt nicht identische Positionen. Die Simulation misst die potenzielle arithmetische Stärke bestimmter Koalitionen, nicht die politische Wahrscheinlichkeit ihrer Bildung.

Die Autoren weisen jedoch auf materielle Interessen hin, die bei bestimmten Verhandlungen relevant werden könnten. Sie nennen Polen und die Ukraine als zwei Volkswirtschaften mit bedeutenden Landwirtschaftssektoren und sind der Ansicht, dass künftige Gespräche über die Agrarpolitik, den Zusammenhalt und den EU-Haushalt weitere Verhandlungslinien zwischen Empfängerstaaten und Nettozahlern schaffen könnten, darunter stärker auf Industrie und Dienstleistungen ausgerichtete westeuropäische Volkswirtschaften.

Eine der untersuchten Lösungen ist die 60/60-Formel, die im Rahmen der Debatte über die institutionelle Reform von einer französisch-deutschen Expertengruppe vorgestellt wurde. Anstelle des derzeitigen Verhältnisses von 55 % der Staaten und 65 % der Bevölkerung würde die Annahme eines Beschlusses 60 % der Staaten erfordern, die mindestens 60 % der Bevölkerung der Union vertreten.

Think Tank Europa stellt fest, dass diese Formel das Ergebnis der Simulationen verändern würde. In den untersuchten Szenarien könnte eine östliche Koalition einschließlich der Ukraine weder das Gesetz zur Wiederherstellung der Natur noch das EU–Mercosur-Abkommen in den getesteten Konstellationen blockieren.

Die Änderung hätte jedoch eine Wirkung, die nicht von der Erweiterung abhängt. Die Anhebung des Schwellenwerts für die Zahl der Staaten und die Senkung des Bevölkerungsschwellenwerts würden dem Prinzip der Gleichheit zwischen den Staaten mehr Gewicht verleihen und die Bedeutung der demografischen Größe verringern. Die Analyse schätzt daher eine relative Verringerung der Macht Frankreichs, Deutschlands und Italiens, selbst in einem Szenario, in dem die Union keine neuen Mitglieder aufnehmen würde.

Die Verteilung der Verluste wäre nicht identisch. Laut der Simulation würde Frankreich seinen Einfluss in der 60/60-Formel besser bewahren als Italien, was selbst zwischen den größten Staaten unterschiedliche Interessen schaffen würde, wenn diese über mögliche Änderungen des Abstimmungssystems verhandeln.

Das Problem geht der aktuellen Erweiterungswelle voraus. Vor dem Beitritt im Jahr 2004 verhandelte die Union die Stimmengewichtung neu, um die Staaten Mittel- und Osteuropas zu integrieren. Polen erhielt damals 27 Stimmen im Rat, sehr nahe an den 29 Stimmen, die Frankreich, Deutschland, Italien und dem Vereinigten Königreich zugewiesen wurden, in einem System, das der heutigen, auf der doppelten Mehrheit beruhenden Formel vorausging.

Der derzeitige institutionelle Kontext zeigt, dass das Problem auf EU-Ebene bereits anerkannt ist. Die Erklärung von Granada aus dem Jahr 2023 legt fest, dass die internen Reformen der Union und die Vorbereitung der Beitrittskandidaten parallel voranschreiten müssen, und das Europäische Parlament forderte anschließend, zu prüfen, wie die qualifizierte Mehrheit angepasst werden sollte, um in einer erweiterten Union ein Gleichgewicht zwischen großen und kleinen Staaten zu wahren.

Das Parlament befürwortete außerdem eine breitere Anwendung der qualifizierten Mehrheit für bestimmte Zwischenphasen des Beitrittsprozesses, während die endgültige Entscheidung über die Aufnahme eines neuen Staates weiterhin der Einstimmigkeit unterliegt. Die Debatte betrifft somit zwei unterschiedliche Fragen, nämlich die Aufnahme neuer Mitglieder und die Funktionsweise der Union, nachdem diese stimmberechtigt sein werden.

Die Analyse von Think Tank Europa argumentiert weder, dass die Erweiterung verschoben werden sollte, noch legt sie eine optimale Formel für den Rat fest. Ihr Fazit lautet, dass die Aufnahme neuer Mitglieder die institutionelle Macht neu verteilen wird, selbst wenn Verträge und Abstimmungsschwellen unverändert bleiben, und dass die Wahl einer neuen Formel ihrerseits Gewinner und Verlierer unter den derzeitigen Mitgliedstaaten hervorbringen würde.

https://2eu.brussels/ro/news/extinderea-ue-ar-putea-redesena-minoritatile-de-blocaj-din-consiliu-arata-o-analiza-think-tank-europa