2025年扩展包，具体意味着什么，以及欧盟到2030年可以达到哪里
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布鲁塞尔，2025年11月4日 – 欧洲委员会发布了过去十年中最全面的扩展方案，介绍了十个候选国和潜在候选国在加入欧盟方面取得的进展评估。该文件标志着在重新配置扩展政策方面的重要时刻，在一个欧盟扩展不再是政治选择而是战略必要性的欧洲背景下。
我们比以往任何时候都更坚定地将欧盟的扩展变为现实。更大的欧盟意味着在全球舞台上更强大和更有影响力的欧洲。但这一过程必须——并将继续——基于功绩。。
欧洲委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩
委员会分析了候选国的表现，并得出结论，改革的步伐在大多数国家中有所增加，特别是在黑山、阿尔巴尼亚、乌克兰和摩尔多瓦。谈判集群的开放和关闭将取决于法治、民主和基本权利领域的进展，委员会建议在未来的入盟条约中引入更严格的防止民主倒退的机制。同时，针对西巴尔干、摩尔多瓦和乌克兰的增长计划保持了到2030年实现可信扩展的政治目标，没有“捷径”，并且欧盟的内部准备工作适当。
为什么是现在，怎样的方式
在经历了十多年的停滞后，扩展再次成为欧洲议程的中心，受到东部邻国重大变革的推动。俄罗斯对乌克兰的战争、对摩尔多瓦的混合压力、西巴尔干的紧张局势以及民主碎片化的风险使扩展成为区域安全和稳定的一个重要工具。委员会明确将扩展与欧盟的战略韧性联系在一起，强调“每一步朝着更大的欧洲都必须意味着一个更强大的欧洲”。在乌尔苏拉·冯·德莱恩主席的愿景中，扩展不仅是共同价值的问题，而是对集体安全的投资，旨在加强欧洲在面对威权威胁时的民主边界。
今天的扩展进程比过去十五年更快。但我们不能失去这种势头。全球秩序正在变化，欧洲的安全面临越来越多的风险。
高级代表兼委员会副主席卡贾·卡拉斯
该方案重申了入盟过程的基本原则：每个国家根据自身的功绩和改革进展，推进其进程，没有例外和“捷径”。同时，委员会引入了一种新的逐步整合机制，在入盟之前允许逐步获得单一市场的利益、SEPA（欧元支付区）、“在家漫游”制度（允许任何欧洲公民在欧盟内随时随地拨打电话而无需担心高额费用的欧洲重大成功之一）以及用于经济趋同的资金。
新的逐步整合方法代表了扩展政策的结构性变化。在旧的方法中，利益仅在完全入盟后才会出现，候选国可以逐步获得单一市场的部分、欧洲项目和金融机制，具体取决于实施的改革。因此，该过程为公民提供了可信度，他们可以在入盟之前看到具体的效果，而政府则被激励保持民主和经济改革的步伐。这是从“全有或全无”的僵化逻辑转向基于可衡量阶段和实际表现的模型，这可能成为新一代扩展的标准。
法治，决定性标准
新框架的核心仍然是法治，委员会认为这是“欧盟相互信任的基石”。在司法、反腐败和基本权利领域的进展影响着谈判的速度以及获得经济和金融利益的机会。委员会建议通过直接纳入未来入盟条约的条款来加强防止民主倒退的机制——这一创新源于一些成员国的入盟后经验。这些条款将允许欧盟在入盟后民主倒退的情况下暂停某些权利或资金。
委员会没有设定严格的时间表，但描绘了到本十年末的现实扩展前景，取决于具体成果，并准备了一份关于“为扩展做好准备的欧盟”的沟通，预计在2026年提出，建议进行机构和预算调整，以确保扩展的欧盟仍然能够有效运作并做出决策。
不平衡的进展，但共同的方向：每个扩展伙伴的现状
委员会的年度评估显示了一个不平衡但总体积极的扩展过程图景。黑山和阿尔巴尼亚接近完成谈判，而乌克兰和摩尔多瓦则确认了加速的动态，成为东部入盟浪潮的领导者。西巴尔干受到政治极化和民主改革停滞的影响，而格鲁吉亚和土耳其则明显倒退。尽管存在差异，所有国家都被要求证明扩展不仅是一个地缘政治承诺，而是一个基于可验证成果和与欧洲价值观的真实趋同的过程。
总体而言，2025年是欧盟扩展过程中取得显著进展的一年。黑山、阿尔巴尼亚、乌克兰和摩尔多瓦在取得的成果上表现突出。这些国家在过去一年中在改革方面取得了最大的进展。
扩展与邻国事务专员玛尔塔·科斯
黑山
这是在入盟过程中最先进的国家，所有六个谈判集群均已开放，四个章节已暂时关闭。委员会指出在司法改革和公共行政加强方面取得了进展，预计如果保持内部政治共识，谈判将在2026年之前完成。
阿尔巴尼亚
在司法改革和打击有组织犯罪方面取得了进展，使其能够开放四个谈判集群。委员会认为阿尔巴尼亚可以在2027年之前关闭更多章节，前提是加强反腐败机构和稳定的政治对话。经济现代化和数字化的努力加速了与欧盟标准的对接。
塞尔维亚
入盟过程受到政治极化和民主倒退的影响。委员会警告媒体自由的限制、社会紧张局势和司法改革的停滞。尽管在与欧盟的外交政策对接方面取得了进展，但贝尔格莱德必须恢复与普里什蒂纳的对话，并展示真正的政治意愿以重启谈判。
北马其顿
行政和司法改革持续进行，但政治阻碍延迟了第一个谈判集群的开放。委员会要求实施2022年达成的宪法修正案，并更坚决地打击腐败。在稳定的多数情况下，该国可以迅速推进入盟进程。
波斯尼亚和黑塞哥维那
在数据保护和边界管理方面取得了进展，但联邦实体之间的政治危机阻碍了进展。委员会强调需要任命首席谈判代表并通过司法和公共诚信法。谈判的开放取决于恢复正常的机构合作。
科索沃
仍然是一个在公众支持下寻求欧洲一体化的伙伴，但面临行政障碍和北部的紧张局势。布鲁塞尔将推进实施与塞尔维亚的正常化协议作为条件。委员会准备在当局提交正式申请后发布入盟意见。
土耳其
尽管仍然是候选国，但自2018年以来，由于人权、媒体自由和司法独立方面的倒退，进程停滞。委员会提到在移民、能源和贸易方面的务实合作，但谈判的恢复取决于明确的政治方向变化。
乌克兰
已完成筛查并满足开放前三个集群（“基础”、“对外关系”和“内部市场”）的条件。委员会承认在战争背景下的改革努力，特别是在反腐败领域。基辅宣布的目标是暂时关闭谈判，直到2028年。
摩尔多瓦
已完成筛查并满足与乌克兰相同的三个集群的开放条件，享有强大的政治支持和加速改革的行政。委员会赞赏在司法和反腐败方面的进展，强调在2025年选举后建立政治稳定的重要性。政府目标：在2028年初之前完成临时谈判。
格鲁吉亚
处于危机状态，法治和媒体自由出现偏差。委员会认为第比利斯当局已偏离哥本哈根标准，将该国称为“名义上的候选国”。重启欧洲进程取决于恢复民主改革。
扩展，得到战略融资和明确的里程碑支持，直到2030年
首次，扩展政策得到了大规模金融工具的支持，旨在促进入盟前的经济整合。西巴尔干地区将受益于60亿欧元的增长计划，旨在投资、基础设施和区域互联互通。资金将根据改革的表现和与共同体法的协调程度进行分配，旨在逐步接近单一市场。委员会的目标是将这些经济体转变为能够在入盟前采纳欧洲标准的竞争性和稳定的伙伴。
我们的方案为所有合作伙伴提供了具体建议。我们向所有人传达同样的信息：加入欧盟是一个独特的机会，是和平、繁荣和团结的承诺。通过适当的改革和坚定的政治意愿，你们每个人都可以把握这个机会。
欧洲委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩
在东部，摩尔多瓦和乌克兰成为邻国政策历史上最广泛支持工具的受益者。摩尔多瓦将获得19亿欧元，而乌克兰则拥有500亿欧元的多年度稳定、重建和结构改革便利。两国都已接入SEPA，并将享受“在家漫游”制度。这些金融工具加速了经济趋同，并加强了东部地区在欧洲架构中的地缘政治锚定，将扩展从一个政治项目转变为一个可见的经济过程。
扩展是对一个稳定欧洲的投资，而我们大多数公民都认识到这一点。对于渴望加入的国家没有捷径，但欧盟能为支持这一过程所做的一切都必须做到。
高级代表兼委员会副主席卡贾·卡拉斯
2025-2030年日程和停滞风险
委员会描绘了到2030年的现实扩展日程，其中改革的步伐变得至关重要。如果黑山保持政治共识，可能在2026年底之前完成谈判，随后是阿尔巴尼亚在2027年。乌克兰和摩尔多瓦的目标是在2028年之前完成临时谈判，前提是加快司法和公共行政改革。
扩展的窗口大开，我们必须立即把握这个机会。到2030年，新的国家加入欧盟是一个现实目标。
高级代表兼委员会副主席卡贾·卡拉斯
欧盟理事会必须根据委员会的建议决定开放或关闭谈判集群。2026年被视为一个转折点，届时理事会可能确认扩展的战略方向。同时，理事会还必须平衡扩展的愿望与内部改革的需求，以避免机构和预算的过度负担。
报告警告停滞和倒退的风险。塞尔维亚和格鲁吉亚被提及为负面例子，政治极化和对媒体的压力减缓了改革。扩展的成功取决于国家的政治意愿和行政能力，以满足基本标准。委员会建议在入盟后设立保障条款，以防止民主“倒退”的情况重演。
如果改革的步伐和质量保持，我们可能在未来几年内完成入盟谈判。如果过程管理得当，一个更大的欧盟将使欧洲更强大。委员会将坚持最高质量的改革，特别是在法治、民主机构和基本自由领域。不会有捷径。
扩展与邻国事务专员玛尔塔·科斯
扩展与单一市场——双赢
在入盟前逐步整合单一市场是当前扩展框架的核心创新。通过逐步开放欧洲市场，候选国可以提前受益于投资和增加的贸易流，缩小经济差距。能源、交通和数字化等领域将首先与欧洲标准对接，为企业提供稳定并降低交易成本。
2004年的扩展历史证实了积极的经济影响：新成员国的生活水平翻了一番，失业率几乎减半，与欧盟其他国家的贸易增长了五倍以上。对于欧盟而言，扩展促进了GDP的增长并巩固了内部价值链。这些数据是委员会对新一轮扩展的主要论据：一个扩展的欧盟在同一时间更具竞争力和韧性。
程序上，下一步将由欧盟理事会负责，理事会必须根据委员会的建议决定与乌克兰和摩尔多瓦开启新的谈判集群以及西巴尔干的进程节奏。委员会正在准备一份补充沟通，关于将内部政策调整为一个更大的欧盟——从多年度预算到经济治理和投票机制。这一阶段将澄清扩展与深化之间的平衡，确保经济扩展与机构改革之间的协调。
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