欧洲联盟不可避免的变革

一名自2003年处于昏迷状态的患者，今天醒来，可能会对许多事情感到困惑，包括欧盟作为安全行为者的角色。他最后的记忆之一可能是欧盟的第一份安全战略，其中开头提到：“欧洲从未如此繁荣、安全和自由。” 到2025年，欧盟如何启动欧洲安全行动（SAFE），这是一项1500亿欧元的金融工具，专门用于紧急国防投资？

从历史的角度来看，这条道路显得异常短暂。我们今天对欧盟作为安全行为者的看法，显示出转变是多么深刻。

第一次冲击，欧元区危机（2010-2013），预示着欧盟十年的危机：从欧元危机到移民危机（2015-2016），再到新冠疫情。尽管这些危机的严重性和持久性都很高，但没有一场危机与欧盟作为安全行为者的新角色直接相关。

在2010年代后半期，欧洲安全架构被夹在两个世界之间。一方面，明斯克协议I和II代表了“强国”逻辑的最后一击，法国、德国和英国支持乌克兰-俄罗斯-欧安组织的三方协议。在接下来的几年中，欧盟通过规划文件，越来越明确地承担起安全行为者的角色，启动了奠定今天生态系统的倡议。

这一转变的起点是2014年俄罗斯联邦对克里米亚的吞并，以及所谓的“绿色小人”在乌克兰东部进行的未宣战战争。2016年，欧盟通过了全球外交与安全政策战略（EUGS）。2017年，推出了一系列互补的倡议：永久结构性合作（CSP/PESCO）、欧洲防务基金（EDF）、军事规划与指挥能力（MPCC）和国防领域的年度协调审查（CARD）。

2019年，乌尔苏拉·冯·德莱恩担任了首个“地缘政治委员会”，旨在将欧盟的经济、外交、文化和军事资本转变为全球地缘政治姿态，与美国和中国并肩作战。同年，欧洲防务基金（EDF）开始运作，随后发布了一项新的北约-欧盟联合声明，重申了这两个组织之间的合作，并推动了法国总统埃马纽埃尔·马克龙最初提出的“战略自主”概念。2021年3月，欧洲和平设施（EPF）成立，初始预算为56.9亿欧元，其中包括用于支持2022年入侵后乌克兰的资金。

2022年是一个转折点。2022年3月，战略指南发布，这是一份在入侵时正在起草的文件，并根据大陆战争的现实进行了调整。该文件规定在共同安全与防务政策（PSAC）框架内建立快速部署能力（RDC），使用决策在欧盟理事会中以全体一致通过，由高级代表提议。2023年，发布了新的欧盟-北约联合声明，扩大了合作范围，涵盖混合威胁、能源基础设施和网络安全。同年，采用了通过共同采购加强欧洲防务工业的法规（EDIRPA），作为在向乌克兰捐赠后库存耗尽背景下的临时采购机制。

2024年3月，欧盟委员会通过了EDIRPA工作计划，并在三个方向上发起了提案征集：弹药（从轻武器到炮兵、迫击炮和导弹）、空中防御和反导弹，以及平台和替换旧系统，标志着从立法框架到操作阶段的过渡。同年，首次通过了国防领域的工业战略，设定了40%的协调采购比例，并推动共同标准。

2025年，SAFE被通过，罗马尼亚作为该计划的第二大受益者，获得了166亿欧元的拨款。在公共空间中仍然存在混淆，包括投资与欧洲项目部的沟通，声称罗马尼亚“获得”这些资金。实际上，这些是基于欧盟最高评级的贷款，具有竞争利率和长期到期，允许比通常在国家市场上获得的更有利的成本。

过去十年欧盟的发展标志着四个主要趋势：1）从政治倡议转向操作机制和共同行动与融资工具；2）资源的共同整合，从融资和生产到采购和库存；3）分配金额的指数增长，从2021年的56.9亿欧元（EPF）到2025年的1500亿欧元（SAFE）；4）生产能力的欧洲化，融资项目中对欧洲来源的最低比例。

为什么会有这样的变革？最重要的因素是这一过程的有机性。欧洲国家之间存在广泛共识，即安全挑战超出了国家能力。欧盟是与美国和中国并肩的“第一联盟”地缘政治行为者，而单独来看，即使是最富有的欧洲国家也更接近于美国最富有国家的水平。这是一个长期的过程，意识到欧洲在全球力量中的相对下降，至少始于苏伊士运河危机（1956年），并在欧洲层面以明斯克协议达到了高潮——这是欧洲“强国”逻辑的最后表现。

一个自然的问题是：这一地位对北约意味着什么？答案是：很多，但不是在零和逻辑下。北约是一个没有实质性共同预算的联盟（每年约30亿欧元），而32个成员国的军事支出总额约为1.35万亿欧元，其中约70%归美国。北约本质上是政治意愿和国家能力的聚合体，通过共同标准和操作计划促进互操作性。欧盟，年预算约为1900亿欧元（加上贷款工具和额外贡献），是一个可以通过融资和协调增强国家能力的政治和经济行为者。因此，这两个组织之间自然产生了协同效应。

脱欧投票、唐纳德·特朗普的第一任期（包括2018年布鲁塞尔北约峰会）、中国的崛起、俄罗斯的修正主义、印度的外交、在非洲的影响力竞争、欧盟内部的危机以及对“规范力量”的长期关注——所有这些都加速了欧盟作为安全行为者的转变，迫使其在环境中进行调整。

在未来几年，这些趋势可能会得到巩固。并非所有的规划文件都将得到全面实施，但整个欧洲项目一直作为思想和妥协的实验室，而国防倡议也不例外。最有可能的是，方向已经确定，推动变革的内部和外部动机将继续塑造未来几十年的欧盟。积极的一面是，这一变化，尽管深刻，已经相对迅速地被欧洲机构和公民所吸收。

https://2eu.brussels/articol/defencecyber/metamorfoza-inevitabila-a-uniunii-europene