Расширение ЕС может изменить состав блокирующих меньшинств в Совете, показывает анализ «Think Tank Europa»

Присоединение Украины, Молдовы и государств Западных Балкан может существенно изменить математику некоторых голосований в Совете Европейского союза, даже если нынешние правила квалифицированного большинства останутся неизменными, согласно анализу, проведённому Think Tank Europa и представленному его авторами в комментарии, опубликованном Carnegie Europe. Моделирование показывает, что расширение меняет не только число участников голосования, но и долю населения, представленную различными коалициями, а следовательно, и их способность формировать блокирующие меньшинства.

Кратко

В настоящее время квалифицированное большинство предполагает поддержку как минимум 55% государств-членов, которые должны представлять не менее 65% населения ЕС. Для блокирующего меньшинства необходимы как минимум четыре государства, а критерий численности населения становится решающим при близких результатах голосования.

Think Tank Europa оценивает, что Польша и Украина вместе представляли бы примерно 15,5% населения расширенного Союза. Анализ показывает, что Украина вместе с Молдовой или государствами Западных Балкан могла бы изменить результат некоторых спорных европейских голосований в прошлом.

В моделировании используются Закон о восстановлении природы и торговое соглашение ЕС–Меркосур, чтобы показать, как могли бы действовать такие коалиции. Это контрфактическое упражнение, которое не предполагает, что будущие государства-члены автоматически заняли бы приписываемые им позиции в сценариях.

Альтернативная формула, ранее предложенная франко-германской группой экспертов, изменила бы пороги до 60% государств и 60% населения. Think Tank Europa оценивает, что этот вариант затруднил бы блокирование, формируемое новыми членами, но одновременно уменьшил бы относительное преимущество, которое численность населения даёт крупнейшим государствам Союза.

Нынешняя система квалифицированного большинства сочетает два критерия. Для принятия решения необходимы как минимум 55% государств-членов — в настоящее время 15 из 27, — и они должны представлять не менее 65% населения Союза. Блокирующее меньшинство должно включать как минимум четыре государства, поэтому расширение может изменить результат даже без формального изменения процентов, поскольку меняются как число государств, так и распределение населения.

Анализ Think Tank Europa проверяет эту проблему, используя европейские голосования, которые уже приводили к хрупкому большинству. Авторы не пытаются предсказать будущие позиции Украины, Молдовы или государств Западных Балкан, а вводят эти страны в гипотетические конфигурации, чтобы увидеть, насколько легко изменились бы пороги, необходимые для принятия решения или его блокирования.

Один из примеров — Закон ЕС о восстановлении природы. В голосовании, использованном для моделирования, государства, представляющие 30,9% населения Союза, выступили против текста. Модель Think Tank Europa показывает, что в Союзе, включающем Украину, её присоединения к лагерю противников этого закона было бы достаточно, чтобы превратить существующую коалицию в меньшинство, способное заблокировать решение в рассматриваемых условиях.

Второй пример касается торговой политики. Авторы используют соглашение ЕС–Меркосур, чтобы проверить возможную восточную коалицию, состоящую из Венгрии, Молдовы, Польши, Украины и государств Западных Балкан. В сценарии, построенном в рамках анализа, такая группировка могла бы стать достаточно сильной, чтобы влиять на некоторые торговые решения, принимаемые квалифицированным большинством, или блокировать их.

Это не означает, что перечисленные государства обязательно сформировали бы после вступления стабильный политический альянс. Предпочтения правительств могут меняться от одного вопроса к другому, а нынешние кандидаты не занимают идентичных позиций в сфере торговли, сельского хозяйства, окружающей среды или бюджета. Моделирование измеряет возможную арифметическую силу коалиций, а не политическую вероятность их формирования.

Однако авторы обращают внимание на материальные интересы, которые могли бы стать значимыми в определённых переговорах. Они указывают на Польшу и Украину как на две экономики с важными сельскохозяйственными секторами и считают, что будущие обсуждения общей сельскохозяйственной политики, политики сплочения и бюджета ЕС могли бы создать другие линии переговоров между государствами-бенефициарами и государствами — чистыми донорами, включая западноевропейские экономики, более ориентированные на промышленность и услуги.

Одно из рассматриваемых решений — формула 60/60, представленная в ходе дебатов об институциональной реформе франко-германской группой экспертов. Вместо нынешнего соотношения 55% государств и 65% населения для принятия решения потребовалось бы 60% государств, представляющих не менее 60% населения Союза.

Think Tank Europa отмечает, что эта формула изменила бы результаты моделирования. В рассмотренных сценариях восточная коалиция с участием Украины больше не смогла бы заблокировать ни Закон о восстановлении природы, ни соглашение ЕС–Меркосур в протестированных конфигурациях.

Однако это изменение имело бы эффект, не зависящий от расширения. Повышение порога по числу государств и снижение порога по численности населения придали бы больший вес принципу равенства государств и уменьшили бы значение демографического размера. Таким образом, анализ предполагает относительное снижение влияния Франции, Германии и Италии даже в сценарии, при котором Союз не принимал бы новых членов.

Распределение потерь не было бы одинаковым. Согласно моделированию, Франция сохранила бы своё влияние лучше, чем Италия, при формуле 60/60, что создало бы разные интересы даже между крупнейшими государствами, когда они обсуждают возможные изменения системы голосования.

Эта проблема возникла ещё до нынешней волны расширения. Накануне вступления в 2004 году Союз пересмотрел вес голосов, чтобы интегрировать государства Центральной и Восточной Европы. Тогда Польша получила 27 голосов в Совете — почти столько же, сколько 29 голосов, предоставленных Франции, Германии, Италии и Соединённому Королевству, в системе, предшествовавшей нынешней формуле, основанной на двойном большинстве.

Нынешний институциональный контекст показывает, что проблема уже признана на уровне ЕС. Гранадская декларация 2023 года устанавливает, что внутренние реформы Союза и подготовка государств-кандидатов должны продвигаться параллельно, а Европейский парламент впоследствии призвал проанализировать, каким образом следует адаптировать квалифицированное большинство, чтобы сохранить баланс между крупными и малыми государствами в расширенном Союзе.

Парламент также выступил за более широкое использование квалифицированного большинства на определённых промежуточных этапах процесса вступления, тогда как окончательное решение о принятии нового государства по-прежнему требует единогласия. Таким образом, дебаты касаются двух разных вопросов: порядка принятия новых членов и функционирования Союза после того, как они получат право голоса.

Анализ Think Tank Europa не утверждает, что расширение следует откладывать, и не устанавливает оптимальную формулу для Совета. Его вывод заключается в том, что принятие новых членов перераспределит институциональную власть, даже если договоры и пороги голосования останутся неизменными, а выбор новой формулы, в свою очередь, создаст победителей и проигравших среди нынешних государств-членов.

https://2eu.brussels/ro/news/extinderea-ue-ar-putea-redesena-minoritatile-de-blocaj-din-consiliu-arata-o-analiza-think-tank-europa