La ampliación de la UE podría redibujar las minorías de bloqueo en el Consejo, según un análisis de «Think Tank Europa»

La adhesión de Ucrania, Moldavia y los Estados de los Balcanes Occidentales podría modificar significativamente la aritmética de algunas votaciones en el Consejo de la Unión Europea, incluso si las reglas actuales de la mayoría cualificada permanecieran sin cambios, según un análisis elaborado por Think Tank Europa y presentado por sus autores en un comentario publicado por Carnegie Europe. La simulación muestra que la ampliación no solo cambia el número de participantes en la votación, sino también la proporción de población representada por distintas coaliciones y, por tanto, su capacidad para formar minorías de bloqueo.

En resumen

Actualmente, la mayoría cualificada requiere el apoyo de al menos el 55% de los Estados miembros, que deben representar al menos el 65% de la población de la UE. Para una minoría de bloqueo se necesitan al menos cuatro Estados, y el criterio demográfico se vuelve decisivo en las votaciones ajustadas.

Think Tank Europa estima que Polonia y Ucrania representarían conjuntamente aproximadamente el 15,5% de la población de una Unión ampliada. El análisis muestra que Ucrania, junto con Moldavia o con Estados de los Balcanes Occidentales, podría haber modificado el resultado de algunas votaciones europeas disputadas del pasado.

La simulación utiliza la Ley de la UE sobre la restauración de la naturaleza y el acuerdo comercial UE–Mercosur para mostrar cómo podrían haber funcionado coaliciones de ese tipo. El ejercicio es contrafactual y no presupone que los futuros Estados miembros reproduzcan automáticamente las posiciones que se les atribuyen en los escenarios.

Una fórmula alternativa propuesta anteriormente por un grupo de expertos franco-alemán modificaría los umbrales al 60% de los Estados y al 60% de la población. Think Tank Europa estima que esta variante dificultaría los bloqueos formados por los nuevos miembros, pero reduciría al mismo tiempo la ventaja relativa que la población proporciona a los Estados más grandes de la Unión.

El sistema actual de mayoría cualificada combina dos criterios. Para adoptar una decisión se necesita al menos el 55% de los Estados miembros, actualmente 15 de 27, y estos deben representar como mínimo el 65% de la población de la Unión. Una minoría de bloqueo debe incluir al menos cuatro Estados, por lo que la ampliación puede modificar el resultado incluso sin cambiar formalmente los porcentajes, ya que se modifican tanto el número de Estados como la distribución de la población.

El análisis de Think Tank Europa pone a prueba este problema utilizando votaciones europeas que ya han producido mayorías frágiles. Los autores no intentan predecir las futuras posiciones de Ucrania, Moldavia o los Estados de los Balcanes Occidentales, sino que introducen estos países en configuraciones hipotéticas para comprobar con qué facilidad cambiarían los umbrales necesarios para adoptar o bloquear una decisión.

Uno de los ejemplos es la Ley de la UE sobre la restauración de la naturaleza. En la votación utilizada para la simulación, los Estados que representaban el 30,9% de la población de la Unión se opusieron al texto. El modelo de Think Tank Europa muestra que, en una Unión que incluyera a Ucrania, añadirla al bando contrario al acto habría sido suficiente para transformar la coalición existente en una minoría capaz de bloquear la decisión en las condiciones analizadas.

Un segundo ejemplo se refiere a la política comercial. Los autores utilizan el acuerdo UE–Mercosur para poner a prueba una posible coalición oriental formada por Hungría, Moldavia, Polonia, Ucrania y los Estados de los Balcanes Occidentales. En el escenario construido por el análisis, un grupo de ese tipo podría llegar a ser suficientemente fuerte como para influir o bloquear determinadas decisiones comerciales adoptadas por mayoría cualificada.

Esto no significa que los Estados enumerados formarían necesariamente una alianza política estable después de la adhesión. Las preferencias de los Gobiernos pueden cambiar de un expediente a otro, y los actuales candidatos no mantienen posiciones idénticas en materia de comercio, agricultura, medio ambiente o presupuesto. La simulación mide el posible poder aritmético de algunas coaliciones, no la probabilidad política de que se formen.

Sin embargo, los autores llaman la atención sobre los intereses materiales que podrían adquirir relevancia en determinadas negociaciones. Señalan a Polonia y Ucrania como dos economías con sectores agrícolas importantes y consideran que las futuras conversaciones sobre la política agrícola, la cohesión y el presupuesto de la UE podrían crear otras líneas de negociación entre los Estados beneficiarios y los contribuyentes netos, incluidas las economías de Europa Occidental más orientadas hacia la industria y los servicios.

Una de las soluciones analizadas es la fórmula 60/60 presentada en el debate sobre la reforma institucional por un grupo de expertos franco-alemán. En lugar de la proporción actual del 55% de los Estados y el 65% de la población, la adopción de una decisión requeriría el 60% de los Estados, que representaran al menos el 60% de la población de la Unión.

Think Tank Europa constata que esta fórmula cambiaría el resultado de las simulaciones. En los escenarios analizados, una coalición oriental que incluyera a Ucrania ya no podría bloquear ni la Ley sobre la restauración de la naturaleza ni el acuerdo UE–Mercosur en las configuraciones probadas.

Sin embargo, el cambio tendría un efecto que no dependería de la ampliación. Elevar el umbral relativo al número de Estados y reducir el relativo a la población otorgaría más peso al principio de igualdad entre los Estados y disminuiría la importancia de la dimensión demográfica. Así, el análisis estima una reducción relativa del poder de Francia, Alemania e Italia, incluso en un escenario en el que la Unión no recibiera nuevos miembros.

La distribución de las pérdidas no sería idéntica. Según la simulación, Francia conservaría mejor su influencia que Italia con la fórmula 60/60, lo que crearía intereses diferentes incluso entre los Estados más grandes cuando negociaran posibles cambios del sistema de votación.

El problema precede a la actual oleada de ampliación. Antes de la adhesión de 2004, la Unión renegoció los pesos de voto para integrar a los Estados de Europa Central y Oriental. Polonia recibió entonces 27 votos en el Consejo, muy cerca de los 29 atribuidos a Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido, en un sistema que precedió a la fórmula actual basada en la doble mayoría.

El contexto institucional actual muestra que el problema ya está reconocido a escala de la UE. La Declaración de Granada de 2023 establece que las reformas internas de la Unión y la preparación de los Estados candidatos deben avanzar en paralelo, y el Parlamento Europeo pidió posteriormente analizar cómo debería adaptarse la mayoría cualificada para preservar un equilibrio entre los Estados grandes y pequeños en una Unión ampliada.

El Parlamento también apoyó un uso más amplio de la mayoría cualificada para determinadas etapas intermedias del proceso de adhesión, mientras que la decisión final sobre la admisión de un nuevo Estado sigue estando sujeta a la unanimidad. Por tanto, el debate abarca dos cuestiones distintas: cómo se admite a los nuevos miembros y cómo funcionará la Unión una vez que estos tengan derecho de voto.

El análisis de Think Tank Europa no sostiene que la ampliación deba aplazarse ni establece una fórmula óptima para el Consejo. Su conclusión es que la admisión de nuevos miembros redistribuirá el poder institucional aunque los tratados y los umbrales de votación permanezcan sin cambios, y que la elección de una nueva fórmula produciría a su vez ganadores y perdedores entre los actuales Estados miembros.

https://2eu.brussels/ro/news/extinderea-ue-ar-putea-redesena-minoritatile-de-blocaj-din-consiliu-arata-o-analiza-think-tank-europa