La inevitable metamorfosis de la Unión Europea

Un paciente que se encuentra en coma desde 2003, despertado hoy, estaría confundido por muchas cosas, incluido el papel de la Unión Europea como actor de seguridad. Uno de sus últimos recuerdos podría ser la primera Estrategia de seguridad de la Unión Europea, que comenzaba con la frase: “Europa nunca ha sido tan próspera, tan segura y tan libre”. ¿Cómo se llegó a que, en 2025, la Unión Europea lanzara la Acción para la Seguridad de Europa (SAFE), un instrumento financiero en forma de préstamos, por un valor de 150 mil millones de euros, dedicado a inversiones urgentes en el ámbito de la defensa?

En la escala de la historia, el camino ha sido notablemente corto. La naturalidad con la que hoy nos relacionamos con la Unión Europea como actor de seguridad muestra cuán profunda ha sido la transformación.

El primer shock, la crisis de la zona euro (2010-2013), anunció una década de crisis para la Unión: desde la crisis del euro hasta la de la migración (2015-2016) y hasta la pandemia de COVID-19. A pesar de la severidad y la prolongación de estas crisis, ninguna de ellas está correlacionada directamente con el nuevo papel de la Unión Europea como actor de seguridad.

En la segunda mitad de la década de 2010, la arquitectura de seguridad europea estaba atrapada entre dos mundos. Por un lado, los acuerdos de Minsk I y II representaron un último destello de la lógica de “grandes potencias”, en la que Francia, Alemania y el Reino Unido apoyaron políticamente los acuerdos trilaterales Ucrania-Rusia-OSCE. En los años siguientes, la Unión Europea asumió, a través de documentos programáticos, un papel cada vez más claro como actor de seguridad, lanzando iniciativas que sentaron las bases del ecosistema actual.

El momento inicial de esta transformación fue la anexión de Crimea por parte de la Federación Rusa, en 2014, y la guerra no declarada librada por los llamados “hombres verdes” en el este de Ucrania. En 2016, la UE adoptó la Estrategia global para la política exterior y de seguridad (EUGS). En 2017, se lanzó un paquete de iniciativas complementarias: Cooperación estructurada permanente (CSP/PESCO), Fondo europeo de defensa (EDF), Capacidad militar de planificación y conducción (MPCC) y Revisión anual coordinada en el ámbito de la defensa (CARD).

En 2019, Ursula von der Leyen asumió la primera “Comisión geopolítica”, con el objetivo de transformar el capital económico, diplomático, cultural y militar de la Unión en una postura geopolítica global, junto a EE. UU. y China. En ese mismo año, el Fondo europeo de defensa (EDF) se volvió operativo, seguido de una nueva declaración conjunta NATO-UE, que reafirmó la cooperación entre las dos organizaciones y promovió el concepto de “autonomía estratégica”, lanzado inicialmente por el presidente francés Emmanuel Macron. En marzo de 2021 se creó la Facilita europea para la paz (EPF), con un presupuesto inicial de 5,69 mil millones de euros, utilizado también para apoyar a Ucrania tras la invasión de 2022.

2022 fue un punto de inflexión. En marzo de 2022 se lanzó la Brújula estratégica, un documento que estaba en redacción en el momento de la invasión y ajustado para reflejar la realidad de la guerra a gran escala en el continente. El documento prevé la creación de una Capacidad de despliegue rápido (RDC) en el marco de la Política de seguridad y defensa común (PSDC), con decisiones de uso adoptadas por unanimidad en el Consejo de la UE, a propuesta del Alto Representante. En 2023 siguió una nueva declaración conjunta UE-NATO, ampliando la cooperación a amenazas híbridas, infraestructura energética y seguridad cibernética. También en 2023 se adoptó el Reglamento sobre el fortalecimiento de la industria europea de defensa mediante adquisiciones comunes (EDIRPA), diseñado como un mecanismo temporal para adquisiciones comunes, ante el agotamiento de los stocks tras las donaciones a Ucrania.

En marzo de 2024, la Comisión Europea adoptó el programa de trabajo EDIRPA y lanzó convocatorias para propuestas en tres direcciones: municiones (desde armamento ligero hasta artillería, morteros y misiles), defensa aérea y antimisiles, y plataformas y reemplazo de sistemas antiguos, marcando el paso del marco legislativo a la fase operativa. También en 2024 se adoptó la primera Estrategia industrial en el ámbito de la defensa, que establece un objetivo del 40% para adquisiciones coordinadas a nivel europeo y la promoción de estándares comunes.

En 2025, se adoptó SAFE, y Rumanía figura como el segundo beneficiario del programa, con asignaciones de 16,6 mil millones de euros. Persiste una confusión en el espacio público, incluso en las comunicaciones del Ministerio de Inversiones y Proyectos Europeos, según la cual Rumanía “recibe” este dinero. De hecho, se trata de préstamos, a tasas competitivas y plazos largos, contratados sobre la base de la calificación máxima de la UE, que permiten costos más favorables que los obtenidos, por lo general, en los mercados nacionales.

El recorrido de la Unión Europea en la última década está marcado por cuatro tendencias principales: 1) el paso de iniciativas políticas a mecanismos operacionales e instrumentos comunes de acción y financiación; 2) la puesta en común de recursos, desde financiación y producción hasta adquisiciones y stocks; 3) el aumento exponencial de las sumas asignadas, de 5,69 mil millones de euros en 2021 (EPF) a 150 mil millones de euros en 2025 (SAFE); 4) la europeanización de las capacidades de producción, con umbrales mínimos de origen europeo para componentes en los programas de financiación.

¿Por qué esta metamorfosis? El elemento más importante es el carácter orgánico del proceso. Existe un amplio consenso entre los estados europeos de que los desafíos de seguridad superan las capacidades nacionales. La UE es un actor geopolítico de “primera liga” junto a EE. UU. y China, mientras que, tomadas individualmente, incluso los estados europeos más ricos se acercan más al nivel de los estados americanos más ricos. Es un proceso prolongado de concienciación sobre la disminución relativa del poder europeo a nivel global, comenzando al menos con la crisis del Canal de Suez (1956) y culminando, a nivel europeo, con los acuerdos de Minsk – una última manifestación de una lógica de “gran poder” europeo.

Una pregunta natural es: ¿qué significa este estatus para la OTAN? La respuesta: mucho, pero no en una lógica de suma cero. La OTAN es una alianza sin un presupuesto común sustancial (aprox. 3 mil millones de euros anuales), mientras que los gastos militares acumulados de los 32 estados miembros ascienden a aproximadamente 1,35 billones de euros, de los cuales aproximadamente el 70% corresponde a EE. UU. La OTAN es, en esencia, un agregador de la voluntad política y de las capacidades nacionales, que facilita la interoperabilidad a través de estándares y planes operacionales comunes. La Unión Europea, con un presupuesto anual de aproximadamente 190 mil millones de euros (a los que se añaden instrumentos de préstamo y contribuciones adicionales), es un actor político y económico que puede fortalecer las capacidades de los estados a través de financiación y coordinación. De aquí resulta una sinergia natural entre las dos organizaciones.

La votación por el Brexit, el primer mandato de Donald Trump (incluida la cumbre de la OTAN en Bruselas en 2018), el ascenso de China, el revisionismo de Rusia, la diplomacia de India, la competencia por influencia en África, las crisis internas de la UE y la concentración prolongada en el “poder normativo” – todo esto ha contribuido a acelerar la transformación, forzada por circunstancias, de la Unión Europea en un actor de seguridad.

En los próximos años, estas tendencias probablemente se consolidarán. No todos los documentos programáticos se implementarán en su totalidad, pero el proyecto europeo siempre ha funcionado como un laboratorio de ideas y compromisos, y las iniciativas en defensa no son una excepción. Lo más probable es que la dirección esté establecida, y las motivaciones – internas y externas – que han generado el cambio continuarán moldeando la Unión Europea en las próximas décadas. La parte positiva es que este cambio, aunque profundo, ha sido asimilado relativamente rápido tanto por las instituciones europeas como por los ciudadanos.

https://2eu.brussels/articol/defencecyber/metamorfoza-inevitabila-a-uniunii-europene