CJUE clarifică când poate răspunde un stat pentru încălcarea dreptului UE de către o instanță supremă

Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit că un stat membru poate fi obligat să despăgubească o persoană pentru prejudiciul produs de o hotărâre a unei instanțe supreme numai dacă sunt îndeplinite trei condiții cumulative: norma europeană încălcată trebuie să confere drepturi persoanelor, încălcarea trebuie să fie suficient de gravă, iar între încălcare și prejudiciul suferit trebuie să existe o legătură directă. În două hotărâri pronunțate la 8 septembrie, una pornită din România și cealaltă din Portugalia, Curtea a clarificat în special cât de mult contează faptul că o instanță de ultim grad nu a cerut o interpretare de la Luxemburg înainte de a decide cauza.

Pe scurt Simplul fapt că o instanță supremă nu a trimis o întrebare preliminară la CJUE nu este suficient, de unul singur, pentru a angaja răspunderea statului. Pentru despăgubiri trebuie să existe și încălcarea unei alte norme de drept UE care conferă drepturi persoanei afectate. În cauza din România, CJUE a decis că normele privind precizia sistemului de identificare a parcelelor agricole urmăresc protejarea intereselor financiare ale UE și nu conferă, în acel context, un drept individual care să poată fundamenta răspunderea statului. În cauza din Portugalia, normele europene privind protejarea angajaților în cazul transferului unei întreprinderi conferă drepturi lucrătorilor, iar Curtea a identificat mai multe elemente care pot arăta o încălcare suficient de gravă de către instanța supremă portugheză. CJUE a mai stabilit că un lucrător nu poate pierde drepturile oferite de legislația UE privind transferul întreprinderilor doar pentru că a primit indemnizația legală acordată la concedierea colectivă.

Cele două hotărâri dezvoltă jurisprudența prin care răspunderea statului poate fi angajată inclusiv atunci când încălcarea dreptului UE provine de la o instanță națională ale cărei hotărâri nu mai pot fi atacate. Principiul nu înseamnă însă că orice eroare judiciară legată de dreptul european deschide automat calea către despăgubiri.

Curtea menține un prag ridicat tocmai pentru a ține seama de specificul funcției judiciare și de cerințele securității juridice. În cazul unei instanțe de ultim grad, răspunderea statului apare doar în situații excepționale, atunci când instanța a încălcat în mod vădit dreptul aplicabil.

Refuzul de a trimite o întrebare preliminară la CJUE poate conta în această evaluare, dar nu este suficient în sine. Curtea precizează că obligația de trimitere preliminară servește cooperării dintre instanțele naționale și CJUE și urmărește aplicarea uniformă a dreptului european, însă nu este, prin ea însăși, o normă care conferă unei părți din proces un drept individual la despăgubiri.

Pentru ca răspunderea statului să poată fi angajată, acest refuz trebuie să fie însoțit de încălcarea unei alte norme europene care conferă drepturi persoanelor. Gravitatea încălcării se apreciază apoi în funcție de mai multe elemente, printre care claritatea normei, caracterul scuzabil sau nescuzabil al erorii, jurisprudența existentă la momentul pronunțării hotărârii și comportamentul instanței față de obligația de a cere interpretarea CJUE.

Cauza românească a pornit de la cererea unui agricultor, identificat prin inițialele BX, pentru plăți agricole aferente anului 2007. El declarase inițial 264,71 hectare, însă autoritățile române au stabilit ulterior că suprafața eligibilă era de 180,62 hectare și i-au respins cererea după ce au constatat o supradeclarare de 46,56%.

Agricultorul a susținut că diferența provenea din hărțile topografice insuficient de precise puse la dispoziție de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, APIA, și a cerut aplicarea regulii europene care permite evitarea sancțiunilor atunci când agricultorul a furnizat date factuale corecte sau poate demonstra că nu este vinovat.

Curtea de Apel București a respins în 2012 recursul său și a refuzat să trimită CJUE o întrebare preliminară. Ulterior, agricultorul a cerut despăgubiri statului român, susținând că instanța de ultim grad a încălcat dreptul UE și obligația de sesizare a Curții.

CJUE a decis acum că norma europeană care impunea statelor să construiască sistemul de identificare a parcelelor agricole pe baza unor hărți și referințe cartografice suficient de precise nu avea ca obiect conferirea unor drepturi individuale agricultorilor. Curtea a considerat că scopul acelei obligații era îmbunătățirea controalelor și protejarea intereselor financiare ale Uniunii.

Prin urmare, eventuala nerespectare a cerințelor privind precizia hărților nu putea fi folosită, în această cauză, ca fundament pentru răspunderea extracontractuală a statului român.

Curtea a clarificat totodată sensul noțiunii de „date factuale corecte” din regulile europene privind ajutoarele agricole. Aceasta include atât declararea corectă a suprafețelor de către agricultor, cât și identificarea corectă a parcelei exploatate și a limitelor sale.

Un agricultor care a transmis informații incorecte poate totuși evita reducerea sau excluderea ajutorului dacă demonstrează că eroarea nu îi este imputabilă. În cazul lui BX, CJUE a remarcat că diferența depășea 80 de hectare și că atât declarația inițială, cât și cea corectată fuseseră întocmite folosind aceleași hărți APIA, dar a lăsat instanței române verificarea finală a faptelor.

Pe această bază, CJUE a concluzionat că refuzul Curții de Apel București de a sesiza Luxemburgul în etapa anterioară nu putea, în circumstanțele cauzei, să angajeze răspunderea statului român.

Cauza portugheză a condus la o concluzie diferită deoarece norma europeană încălcată avea altă natură și proteja direct angajații.

Litigiul datează din 1993, când compania aeriană Air Atlantis a fost dizolvată, iar angajații săi au fost concediați colectiv. Ulterior, TAP Air Portugal, care fusese acționarul majoritar al Air Atlantis, a preluat o parte din activitatea de zbor charter, a folosit patru dintre avioanele companiei dizolvate, a preluat anumite contracte și echipamente și a reintegrat două angajate care lucraseră anterior pentru Air Atlantis.

Foștii salariați au susținut că aceste elemente constituiau un transfer de întreprindere în sensul legislației europene, ceea ce ar fi trebuit să ducă la menținerea drepturilor lor de muncă. În 2009, Supremo Tribunal de Justiça a respins însă această interpretare și a considerat că nu era necesar să ceară CJUE o interpretare preliminară.

În 2015, CJUE a ajuns la concluzia opusă și a stabilit că situația constituia într-adevăr un transfer de întreprindere. Curtea a spus și atunci că instanța supremă portugheză ar fi trebuit să trimită întrebarea preliminară, având în vedere atât hotărârile contradictorii ale instanțelor inferioare, cât și dificultățile de interpretare întâlnite în mai multe state membre.

Hotărârea pronunțată acum analizează dacă eroarea din 2009 poate fi suficient de gravă pentru a atrage răspunderea statului portughez.

CJUE subliniază mai întâi că legislația europeană privind transferul întreprinderilor conferă în mod clar drepturi lucrătorilor. Scopul său este menținerea raporturilor de muncă atunci când o activitate economică este transferată unui alt angajator și protejarea angajaților împotriva concedierilor determinate exclusiv de transfer.

Curtea a identificat apoi trei elemente importante în aprecierea gravității erorii comise de Supremo Tribunal de Justiça.

Primul este faptul că hotărârea din 2009 conținea mai multe erori de interpretare a dreptului UE raportate la jurisprudența care exista deja la acel moment. Potrivit CJUE, instanța portugheză nu a aplicat corect metodologia construită anterior de Curte pentru a determina când există un transfer de întreprindere.

Într-un sector precum transportul aerian, unde activitatea depinde în mare măsură de echipamente importante, transferul unor active esențiale, precum aeronavele, poate avea o greutate decisivă. Instanța portugheză acordase însă o importanță prea mare ideii că activitatea charter preluată de TAP nu funcționa ca o structură autonomă în interiorul noii companii.

CJUE arată că legislația europeană nu cere ca entitatea transferată să își păstreze aceeași autonomie organizațională după preluare. Elementul central este menținerea identității economice și continuarea efectivă a activității, iar faptul că patru dintre cele opt aeronave ale Air Atlantis au continuat să fie operate de TAP timp de mai mulți ani constituia un indiciu important.

Al doilea element este nerespectarea obligației de trimitere preliminară. Supremo Tribunal de Justiça considerase că jurisprudența CJUE privind transferul întreprinderilor era suficient de clară pentru a decide singur cauza. Curtea constată însă că instanța portugheză s-a îndepărtat tocmai de metodologia stabilită de această jurisprudență fără să ceară clarificări.

Al treilea element privește o procedură care era deja în curs la Luxemburg. La momentul hotărârii portugheze din februarie 2009, CJUE avea pe rol cauza Klarenberg, care analiza chiar problema dacă o entitate transferată trebuie să își păstreze autonomia organizațională. Concluziile avocatului general fuseseră prezentate încă din noiembrie 2008.

CJUE consideră că această situație ar fi trebuit să avertizeze instanța supremă portugheză că abordarea pe care intenționa să o adopte putea fi respinsă la nivel european. Acest element reduce posibilitatea ca eroarea să fie considerată scuzabilă.

Curtea nu pronunță ea însăși condamnarea statului portughez la plata despăgubirilor. Revine instanței naționale să decidă, ținând cont de criteriile stabilite de CJUE, dacă încălcarea a fost suficient de gravă și dacă există o legătură directă între aceasta și prejudiciul reclamat de foștii angajați.

Hotărârea portugheză clarifică și o altă problemă importantă pentru lucrători. Legislația națională prevedea la momentul concedierilor că acceptarea indemnizației legale echivala cu acceptarea concedierii, ceea ce îi împiedica pe salariați să îl mai conteste.

CJUE a decis că o asemenea regulă nu poate fi aplicată atunci când îi privează pe lucrători de drepturile garantate de legislația europeană privind transferul întreprinderilor. Protecția oferită de aceste norme este obligatorie, iar salariații nu pot renunța la ea nici măcar prin consimțământ.

Cele două cauze trasează astfel o linie mai clară între eroarea judiciară și răspunderea statului. O instanță supremă poate greși în interpretarea dreptului UE fără ca statul să fie automat obligat la despăgubiri, iar un refuz greșit de a sesiza CJUE nu creează singur această răspundere.

Situația se schimbă atunci când instanța încalcă o normă care conferă drepturi persoanelor, eroarea este suficient de gravă, iar refuzul de a cere clarificări de la CJUE contribuie la menținerea acelei interpretări greșite.

Mecanismul trimiterii preliminare permite instanțelor naționale să ceară CJUE să interpreteze dreptul Uniunii sau să verifice validitatea unui act european. Instanțele ale căror hotărâri nu mai pot fi atacate au, în principiu, obligația de a sesiza Curtea atunci când soluționarea cauzei depinde de o problemă de drept UE, cu excepția situațiilor în care întrebarea nu este relevantă, Curtea s-a pronunțat deja sau interpretarea este atât de evidentă încât nu lasă loc niciunei îndoieli rezonabile.

Răspunderea statului pentru hotărârile instanțelor supreme rămâne excepțională. Jurisprudența Köbler cere ca norma încălcată să confere drepturi, încălcarea să fie suficient de gravă și prejudiciul să fie direct legat de aceasta.

Hotărârile din 8 septembrie precizează acum că nerespectarea obligației de trimitere preliminară este un factor în aprecierea gravității unei încălcări, dar nu poate înlocui existența unei norme europene care conferă drepturi persoanei ce solicită despăgubiri.