L’élargissement de l’UE pourrait redessiner les minorités de blocage au Conseil, révèle une analyse du « Think Tank Europa »

L’adhésion de l’Ukraine, de la Moldavie et des États des Balkans occidentaux pourrait modifier considérablement l’arithmétique de certains votes au Conseil de l’Union européenne, même si les règles actuelles de la majorité qualifiée restaient inchangées, selon une analyse réalisée par Think Tank Europa et présentée par ses auteurs dans un commentaire publié par Carnegie Europe. La simulation montre que l’élargissement ne modifierait pas seulement le nombre de participants au vote, mais aussi la part de la population représentée par différentes coalitions et, par conséquent, leur capacité à former des minorités de blocage.

En bref

La majorité qualifiée suppose actuellement le soutien d’au moins 55 % des États membres, qui doivent représenter au moins 65 % de la population de l’UE. Une minorité de blocage doit comprendre au moins quatre États, et le critère démographique devient décisif lors des votes serrés.

Think Tank Europa estime que la Pologne et l’Ukraine représenteraient ensemble environ 15,5 % de la population d’une Union élargie. L’analyse montre que l’Ukraine, avec la Moldavie ou avec des États des Balkans occidentaux, aurait pu modifier le résultat de certains votes européens disputés par le passé.

La simulation utilise la Loi sur la restauration de la nature et l’accord commercial UE–Mercosur pour montrer comment de telles coalitions auraient pu fonctionner. L’exercice est contrefactuel et ne suppose pas que les futurs États membres reproduiraient automatiquement les positions qui leur sont attribuées dans les scénarios.

Une formule alternative proposée précédemment par un groupe d’experts franco-allemand modifierait les seuils à 60 % des États et 60 % de la population. Think Tank Europa estime que cette variante rendrait plus difficiles les blocages formés par les nouveaux membres, mais réduirait en même temps l’avantage relatif que la population confère aux plus grands États de l’Union.

Le système actuel de la majorité qualifiée combine deux critères. Pour adopter une décision, il faut au moins 55 % des États membres, actuellement 15 sur 27, et ceux-ci doivent représenter au minimum 65 % de la population de l’Union. Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre États, de sorte que l’élargissement peut modifier le résultat même sans changement formel des pourcentages, puisque tant le nombre d’États que la répartition de la population évoluent.

L’analyse de Think Tank Europa teste cette question en utilisant des votes européens qui ont déjà produit des majorités fragiles. Les auteurs ne cherchent pas à prédire les positions futures de l’Ukraine, de la Moldavie ou des États des Balkans occidentaux, mais introduisent ces pays dans des configurations hypothétiques afin de voir avec quelle facilité les seuils nécessaires à l’adoption ou au blocage d’une décision pourraient être modifiés.

L’un des exemples est la Loi de l’UE sur la restauration de la nature. Lors du vote utilisé pour la simulation, les États représentant 30,9 % de la population de l’Union se sont opposés au texte. Le modèle de Think Tank Europa montre que, dans une Union comprenant l’Ukraine, l’ajout de celle-ci au camp opposé à l’acte aurait suffi à transformer la coalition existante en une minorité capable de bloquer la décision dans les conditions analysées.

Un deuxième exemple concerne la politique commerciale. Les auteurs utilisent l’accord UE–Mercosur pour tester une éventuelle coalition orientale composée de la Hongrie, de la Moldavie, de la Pologne, de l’Ukraine et des États des Balkans occidentaux. Dans le scénario construit par l’analyse, un tel regroupement pourrait devenir suffisamment puissant pour influencer ou bloquer certaines décisions commerciales adoptées à la majorité qualifiée.

Cela ne signifie pas que les États énumérés formeraient nécessairement une alliance politique stable après leur adhésion. Les préférences des gouvernements peuvent changer d’un dossier à l’autre, et les candidats actuels n’ont pas de positions identiques dans les domaines du commerce, de l’agriculture, de l’environnement ou du budget. La simulation mesure le pouvoir arithmétique potentiel de certaines coalitions, et non la probabilité politique de leur formation.

Les auteurs attirent toutefois l’attention sur les intérêts matériels qui pourraient devenir pertinents dans certaines négociations. Ils désignent la Pologne et l’Ukraine comme deux économies dotées de secteurs agricoles importants et considèrent que les discussions futures sur la politique agricole, la cohésion et le budget de l’UE pourraient créer d’autres lignes de négociation entre les États bénéficiaires et les contributeurs nets, y compris les économies d’Europe occidentale davantage tournées vers l’industrie et les services.

L’une des solutions analysées est la formule 60/60 présentée dans le débat sur la réforme institutionnelle par un groupe d’experts franco-allemand. Au lieu du rapport actuel de 55 % des États et de 65 % de la population, l’adoption d’une décision nécessiterait 60 % des États représentant au moins 60 % de la population de l’Union.

Think Tank Europa constate que cette formule modifierait le résultat des simulations. Dans les scénarios analysés, une coalition orientale incluant l’Ukraine ne pourrait plus bloquer ni la Loi sur la restauration de la nature ni l’accord UE–Mercosur dans les configurations testées.

Ce changement aurait toutefois un effet qui ne dépendrait pas de l’élargissement. Le relèvement du seuil concernant le nombre d’États et l’abaissement de celui concernant la population accorderaient davantage de poids au principe d’égalité entre les États et réduiraient l’importance de la dimension démographique. L’analyse estime ainsi une diminution relative du pouvoir de la France, de l’Allemagne et de l’Italie, même dans un scénario où l’Union n’accueillerait aucun nouveau membre.

La répartition des pertes ne serait pas identique. Selon la simulation, la France préserverait mieux son influence que l’Italie dans la formule 60/60, ce qui créerait des intérêts différents même entre les plus grands États lorsque ceux-ci négocieraient d’éventuelles modifications du système de vote.

Le problème est antérieur à la vague actuelle d’élargissement. Avant l’adhésion de 2004, l’Union a renégocié les pondérations des votes afin d’intégrer les États d’Europe centrale et orientale. La Pologne avait alors obtenu 27 voix au Conseil, très près des 29 attribuées à la France, à l’Allemagne, à l’Italie et au Royaume-Uni, dans un système antérieur à la formule actuelle fondée sur la double majorité.

Le contexte institutionnel actuel montre que le problème est déjà reconnu au niveau de l’UE. La déclaration de Grenade de 2023 établit que les réformes internes de l’Union et la préparation des États candidats doivent progresser en parallèle, et le Parlement européen a ensuite demandé que soit examinée la manière dont la majorité qualifiée devrait être adaptée afin de préserver un équilibre entre les grands et les petits États dans une Union élargie.

Le Parlement a également soutenu un recours plus large à la majorité qualifiée pour certaines étapes intermédiaires du processus d’adhésion, tandis que la décision finale concernant l’admission d’un nouvel État reste soumise à l’unanimité. Le débat porte ainsi sur deux questions distinctes, à savoir la manière dont les nouveaux membres sont admis et la manière dont l’Union fonctionnera une fois qu’ils disposeront du droit de vote.

L’analyse de Think Tank Europa ne soutient pas que l’élargissement doit être reporté et ne définit pas non plus une formule optimale pour le Conseil. Sa conclusion est que l’accueil de nouveaux membres redistribuera le pouvoir institutionnel même si les traités et les seuils de vote restent inchangés, tandis que le choix d’une nouvelle formule produirait à son tour des gagnants et des perdants parmi les États membres actuels.

https://2eu.brussels/ro/news/extinderea-ue-ar-putea-redesena-minoritatile-de-blocaj-din-consiliu-arata-o-analiza-think-tank-europa