Le Tribunal de l’UE confirme les sanctions visant Roman Abramovich pour ses investissements en Russie

Le Tribunal de l’Union européenne a confirmé les sanctions renouvelées en 2025 contre Roman Abramovich, rejetant l’argument selon lequel sa participation minoritaire dans Evraz constituait un investissement passif qui ne justifiait pas les restrictions. Les juges ont considéré que l’importance de sa participation et l’activité de l’entreprise en Russie permettaient de maintenir les mesures, sans que les autorités européennes soient tenues de démontrer une relation personnelle avec le gouvernement russe.

En bref Abramovich a perdu son recours contre les prolongations des sanctions adoptées en mars et septembre 2025. L’arrêt ne fixe pas une nouvelle période d’application. La participation de 28,64 % dans Evraz, les droits d’actionnaire et l’activité du groupe en Russie ont justifié le maintien des mesures, même si sa participation était minoritaire. Le Tribunal a considéré que les documents présentés ne prouvaient pas l’impossibilité définitive de vendre ses actions. La situation des personnes sanctionnées doit être réexaminée périodiquement. Les restrictions de circulation peuvent également viser des citoyens de l’UE, dans le respect des garanties légales. Abramovich conserve le droit d’entrer au Portugal et peut demander des dérogations dans les autres États membres.

L’arrêt, prononcé à Luxembourg le 9 septembre, concerne le gel des fonds et les restrictions d’entrée et de transit sur le territoire des États membres, prorogées par le Conseil de l’Union européenne en mars et septembre 2025. Le gel empêche l’utilisation et le transfert des actifs visés, tandis que le régime interdit, en principe, de mettre des fonds ou des ressources économiques à la disposition de la personne sanctionnée. Abramovich demandait l’annulation des deux prolongations ainsi que des dommages-intérêts pour le préjudice moral qu’il affirmait avoir subi.

L’homme d’affaires soutenait qu’il ne dirigeait pas Evraz et ne participait pas à ses opérations courantes. La participation de 28,64 % au capital était minoritaire et, selon lui, l’absence de contrôle sur l’entreprise aurait dû exclure la qualification de l’investissement comme activité économique pertinente pour les sanctions. Il soutenait également qu’il n’exerçait pas sur les autorités russes l’influence que les mesures visaient à mobiliser.

Les juges ont toutefois examiné sa place dans l’actionnariat : bien qu’il ne détienne pas la majorité, Abramovich possédait la plus grande participation individuelle dans Evraz et pouvait nommer jusqu’à trois des 11 membres du conseil d’administration. Il affirmait ne pas avoir exercé ce droit depuis 2006. Le Tribunal a constaté qu’il n’avait pas démontré cette affirmation et que, quoi qu’il en soit, le non-exercice du droit n’en supprimait pas l’existence.

Le raisonnement va également au-delà des droits de direction. Même si sa participation ne lui avait pas permis d’exercer un contrôle effectif, l’ampleur de l’investissement dans l’un des principaux groupes russes de la sidérurgie et de l’exploitation minière demeurait suffisamment pertinente pour le qualifier d’homme d’affaires important. Le critère appliqué exigeait du Conseil qu’il établisse son importance économique et l’existence d’activités en Russie, sans condition supplémentaire concernant ses relations personnelles avec le gouvernement russe.

Abramovich contestait également ce lien économique avec la Russie, invoquant le fait qu’Evraz était enregistrée au Royaume-Uni et réalisait les deux tiers de son chiffre d’affaires en dehors de la Russie. Le Tribunal a relevé que sa production d’acier était principalement concentrée en Russie, pour les infrastructures et la construction. Les données examinées par les juges montraient que le marché russe avait absorbé 46 % des ventes de la division sidérurgique en 2018, année au cours de laquelle Evraz avait été le quatrième producteur d’acier brut de Russie en volume.

Les juges ont rejeté l’idée qu’une entreprise exerçant des activités importantes en Russie puisse éviter cette qualification au seul motif qu’elle est également établie ou active à l’étranger. Une telle interprétation reviendrait à « permettre de contourner facilement les mesures restrictives en cause ». L’investissement d’Abramovich pouvait ainsi être considéré comme une activité en Russie par l’intermédiaire d’Evraz.

Le Conseil avait également appliqué un deuxième critère : l’activité dans des secteurs fournissant des revenus substantiels au gouvernement russe. Le Conseil avait invoqué la position d’Evraz parmi les principaux contribuables de Russie. Le Tribunal a considéré que la sidérurgie et l’exploitation minière satisfaisaient au critère relatif aux revenus du gouvernement et a examiné la part d’Evraz dans ces industries. En 2021, les activités sidérurgiques représentaient 66,3 % des revenus totaux du groupe. Ce pourcentage décrit l’activité de l’entreprise, et non la part des revenus versée à l’État russe.

La participation dans Norilsk Nickel, l’un des principaux producteurs mondiaux de palladium et un important producteur de nickel raffiné, renforçait l’évaluation. Abramovich l’estimait à environ 2,5 % et soutenait qu’elle ne lui conférait aucun pouvoir décisionnel. Les juges ont considéré que l’importance mondiale de l’entreprise rendait pertinente même une telle participation, mais ont précisé que le principal fondement de sa qualification demeurait sa participation dans Evraz.

En visant ces catégories d’hommes d’affaires, le Conseil cherchait à accroître la pression sur le gouvernement russe et le coût de ses actions contre l’Ukraine. Le contrôle du juge portait sur la capacité des mesures à contribuer à cet objectif. Le Conseil n’était pas tenu de prouver que les sanctions personnelles contre Abramovich avaient déjà modifié la politique de Moscou.

Abramovich a également invoqué un blocage pratique : les sanctions l’auraient empêché de vendre ses actions, le maintenant précisément dans la situation pour laquelle il était sanctionné. Il soutenait qu’il ne pouvait obtenir les certificats nécessaires à l’inscription des titres à son nom, ni l’autorisation britannique pour le transfert de ces documents. Le Tribunal a attribué les difficultés décrites au droit britannique et aux mesures britanniques contre Evraz, et a constaté que les éléments de preuve ne démontraient pas une impossibilité définitive de vendre.

Les juges ont analysé la correspondance et l’avis juridique présentés par la défense : certains documents invoqués n’avaient pas été annexés, et les démarches restées sans réponse ne prouvaient pas un refus explicite et définitif. Ils ont également précisé que les règles européennes invoquées n’interdisaient pas la simple délivrance d’un certificat de détention des actions. Le Conseil restait tenu de réexaminer périodiquement la situation, mais le Tribunal a considéré qu’au moment de l’adoption des prolongations contestées, les circonstances pertinentes n’avaient pas suffisamment changé pour justifier son retrait de la liste.

La nationalité portugaise d’Abramovich n’a pas non plus écarté les restrictions de circulation. Il soutenait que ses droits de citoyen européen ne pouvaient être limités de cette manière sans référence à son comportement personnel. Le Tribunal a expliqué que les sanctions adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune reposent sur un fondement distinct des restrictions qu’un État membre peut imposer pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.

Cette compétence est soumise à des limites : les mesures doivent être prévues par la loi, proportionnées et respecter le contenu essentiel des droits fondamentaux. Dans son cas, le régime préserve le droit d’entrer au Portugal et d’y résider, en tant qu’État dont il est ressortissant, et permet aux autres États membres d’accorder des dérogations, notamment pour des raisons humanitaires urgentes. Les juges ont considéré que ces garanties, conjuguées au réexamen périodique, justifiaient les restrictions contestées.

Les actes examinés avaient successivement prorogé les mesures jusqu’au 15 septembre 2025 et au 15 mars 2026 ; l’arrêt confirme la légalité de ces prolongations, sans fixer une nouvelle période d’application. Le Tribunal a également rejeté la demande de dommages-intérêts, provisoirement évaluée par Abramovich à un million d’euros, car la violation du droit nécessaire pour engager la responsabilité de l’Union n’avait pas été démontrée. Il doit supporter ses propres dépens ainsi que ceux du Conseil et peut former un pourvoi devant la Cour de justice, limité aux questions de droit, dans un délai de deux mois et dix jours à compter de la notification de l’arrêt.