Étude pour le Parlement européen : les interventions des États dans les opérations de rachat bancaire peuvent fragmenter le marché unique

2eu.brussels

27 octobre 2026, 14:56

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Les interventions des gouvernements dans les opérations de rachat bancaire au sein de l’Union européenne peuvent alimenter le protectionnisme et la fragmentation du marché unique, avertit une étude réalisée pour la commission ECON du Parlement européen. L’analyse, signée par Christos Gortsos et Enrico Tinti et publiée en octobre 2026, compare les régimes de la France, de l’Allemagne, de l’Italie et de l’Espagne. Les auteurs reconnaissent la nécessité de protéger la sécurité et l’ordre publics, mais estiment que ces mécanismes ne doivent pas être utilisés pour orienter les crédits et les investissements vers l’économie nationale. Les conclusions leur appartiennent et ne constituent pas une position officielle du Parlement.

En bref

L’étude compare les pouvoirs d’intervention dans les opérations financières en France, en Allemagne, en Italie et en Espagne, en distinguant les acquisitions réalisées depuis des pays tiers des opérations entre investisseurs de l’UE ou du même pays.

Le contrôle des investissements peut protéger les intérêts de sécurité et d’ordre publics. Les auteurs avertissent toutefois que des objectifs purement économiques ne justifient pas des restrictions aux libertés du marché unique.

Les exemples UniCredit–Banco BPM et BBVA–Sabadell sont des cas historiques : l’offre d’UniCredit a été retirée en juillet 2025, tandis que la tentative de BBVA a échoué en octobre 2025. Dans le cas espagnol, l’intervention s’est appuyée sur le droit de la concurrence, et non sur le mécanisme de contrôle des investissements étrangers.

La Commission a engagé des procédures concernant les pouvoirs d’intervention de l’Italie et de l’Espagne. Dans le dossier espagnol, l’évaluation juridique a été complétée par une lettre supplémentaire du 4 juin 2026 ; il ne s’agit pas d’une décision de justice.

L’analyse recommande des solutions européennes et une surveillance prudentielle solide. Par ailleurs, la Commission a annoncé des propositions législatives bancaires pour le premier trimestre 2027 ; l’étude ne modifie pas les règles et n’approuve aucune fusion.

La recherche examine une limite essentielle de l’intervention de l’État : la protection d’un intérêt légitime n’accorde pas aux gouvernements la liberté de bloquer ou de soumettre à conditions toute opération. Une restriction doit être évaluée au regard du droit de l’UE, du risque invoqué et de la proportionnalité de la mesure. Pour les investissements provenant de pays tiers, le contrôle peut constituer, dans des situations exceptionnelles, une protection légitime contre des menaces réelles à la sécurité et à l’ordre publics. Son application à des investisseurs de l’UE, y compris dans des opérations internes, est plus controversée, car elle peut dissimuler des objectifs économiques protectionnistes.

Les quatre régimes nationaux n’ont pas le même champ d’application. L’étude montre qu’ils diffèrent en ce qui concerne les investisseurs, les activités et les opérations soumises à vérification, y compris les situations dans lesquelles des investisseurs européens peuvent être examinés. La comparaison ne décrit pas un droit général des États de décider qui peut acheter une banque. Elle analyse la manière dont les règles nationales s’articulent avec la liberté d’établissement, la libre circulation des capitaux et les compétences européennes.

Dans le secteur bancaire, le contrôle des investissements, le contrôle de la concurrence et la surveillance prudentielle poursuivent des objectifs distincts. Les autorités de concurrence examinent les effets d’une concentration sur le marché, tandis que les autorités de surveillance évaluent les risques pour les établissements financiers. Les auteurs soulignent que l’intervention politique ne peut se substituer à ces évaluations ni utiliser la sécurité comme prétexte pour imposer des préférences nationales en matière de politique de crédit.

Le cas italien illustre le chevauchement de ces mécanismes. En avril 2025, le gouvernement a imposé des conditions à l’offre d’UniCredit sur Banco BPM en vertu de ses prérogatives spéciales de contrôle des investissements. La Commission a autorisé séparément la concentration, assortie d’engagements en matière de concurrence, en juin, et UniCredit a retiré son offre le 22 juillet 2025. Le 21 novembre 2025, la Commission a engagé une procédure concernant la législation italienne, estimant que celle-ci risquait de permettre des interventions économiques injustifiées et de chevaucher les compétences de la BCE. L’étude recense également les modifications législatives adoptées par l’Italie en 2026 en réponse aux objections.

En Espagne, le gouvernement a imposé des conditions supplémentaires au rachat de Banco Sabadell par BBVA par le biais d’une étape de la procédure nationale en matière de concurrence. L’offre n’a pas été soumise au mécanisme de contrôle des investissements étrangers et a échoué en octobre 2025. La Commission avait engagé la procédure d’infraction le 17 juillet 2025, contestant l’étendue des pouvoirs gouvernementaux. Le 4 juin 2026, elle a ajouté à son évaluation les dispositions de la nouvelle directive sur les exigences de fonds propres applicables aux acquisitions et aux fusions. Il s’agit des objections de la Commission dans le cadre d’une procédure, et non d’une condamnation judiciaire de l’Espagne.

Les auteurs reconnaissent les motifs d’inquiétude des gouvernements : une prise de contrôle peut soulever des questions concernant le crédit local, la relocalisation de certaines fonctions ou l’orientation de l’épargne vers un autre marché. Ils recommandent toutefois de traiter ces risques au moyen de solutions à l’échelle de l’Union et d’évaluations techniques indépendantes. Selon eux, la consolidation transfrontalière peut renforcer la compétitivité des groupes européens, accompagnée de garanties prudentielles et de concurrence, plutôt que d’interventions nationales dictées par des intérêts économiques immédiats.

L’analyse s’inscrit dans le débat ouvert par la communication de la Commission du 17 juillet 2026 sur la compétitivité bancaire. L’exécutif européen vise un marché plus intégré, une utilisation plus efficace des capitaux et de la liquidité ainsi qu’une simplification des exigences, tout en préservant la stabilité financière. Dans les explications publiées le 30 juillet, le directeur général de la DG FISMA, John Berrigan, a indiqué que les propositions législatives seraient présentées au premier trimestre 2027. Il s’agit du calendrier annoncé pour les propositions, et non de la date d’entrée en vigueur de règles déjà adoptées.