Bruegel propose que chaque tonne d'émissions compensée par l'UE finance des réductions cinq fois plus importantes dans d'autres pays.

L'Union européenne devrait accepter une tonne d'émissions compensée par des crédits internationaux seulement si la transaction génère des réductions plusieurs fois plus importantes dans le pays qui vend les crédits, selon une proposition formulée par les chercheurs de Bruegel Georg Zachmann et Annabelle Weisser. Les auteurs suggèrent un rapport indicatif de 1 à 5, selon lequel une entreprise européenne aurait le droit de couvrir une tonne d'émissions internes après avoir financé cinq tonnes de réductions en dehors de l'UE.

En résumé, Bruegel propose que l'UE abandonne les crédits émis pour des projets individuels et accepte des unités liées à la performance climatique de pays entiers. Les États partenaires ne pourraient vendre que les réductions réalisées au-delà d'une trajectoire de référence établie à l'avance. Les crédits seraient achetés par des entreprises privées, et non directement par la Commission européenne ou par des gouvernements. Les entreprises pourraient les utiliser comme garantie pour emprunter des certificats nécessaires au respect des obligations européennes en matière d'émissions. Un rapport de multiplication établi politiquement obligerait les acheteurs à financer plus de réductions à l'étranger que les émissions compensées dans l'UE. L'exemple analysé par les auteurs utilise cinq tonnes réduites dans les pays partenaires pour chaque tonne couverte en Europe. Une chambre de compensation évaluerait provisoirement les crédits et délivrerait des certificats européens avant que la performance finale du pays vendeur puisse être calculée. Les entreprises supporteraient principalement les pertes si la valeur climatique des crédits s'avère inférieure à l'estimation initiale. Un club de pays acheteurs établirait des normes communes, des méthodologies et des rapports de multiplication. La proposition n'est pas un plan législatif complet, et les règles concernant l'évaluation des États, la répartition des risques et le fonctionnement des institutions restent non résolues.

L'UE a fixé un objectif obligatoire de réduction de 90 % des émissions nettes de gaz à effet de serre d'ici 2040, par rapport au niveau de 1990. À partir de 2036, les crédits internationaux de haute qualité pourraient contribuer jusqu'à 5 % des émissions nettes de l'Union de 1990, ce qui correspond à une réduction réalisée à l'intérieur de l'UE de 85 %.

Les crédits permettent à un pays ou à une entreprise de financer une réduction d'émissions réalisée ailleurs et de l'utiliser pour remplir ses propres obligations climatiques. Le mécanisme peut diriger des fonds vers des investissements dans des pays où la réduction des émissions est moins coûteuse, mais peut affaiblir les objectifs climatiques si les unités achetées ne correspondent pas à des réductions réelles, supplémentaires et permanentes.

Zachmann et Weisser proposent que l'UE n'accepte pas automatiquement l'échange d'une tonne réduite à l'étranger contre une tonne émise en Europe. Dans leur exemple, le rapport serait établi à 1 à 5. Une entreprise souhaitant compenser une tonne de dioxyde de carbone dans l'UE devrait acheter des crédits représentant cinq tonnes de réductions dans des pays partenaires.

Le rapport de 1 à 5 est un exemple de conception du système, pas une exigence adoptée ou proposée officiellement par la Commission européenne. Le niveau devrait être établi par les autorités et pourrait être différent, en fonction de l'objectif climatique, de la disponibilité des crédits et des accords entre les pays participants.

Les auteurs estiment qu'une coalition composée de pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques, à l'exception des États-Unis, pourrait compenser moins de sept gigatonnes d'émissions difficiles à éliminer si elle limitait les crédits internationaux à 5 % de leurs émissions de 1990 entre 2036 et 2050. Avec un rapport de 1 à 5, les achats pourraient stimuler près de 34 gigatonnes de réductions dans les pays partenaires, ce qui produirait une diminution globale nette estimée à 27 gigatonnes.

Les calculs représentent un scénario construit par les auteurs et dépendent de la participation des États, du maintien de la limite de 5 %, de la disponibilité des crédits et de la réalisation effective des réductions. Ils ne constituent pas une prévision concernant le résultat de la politique européenne ni une estimation officielle de la Commission.

Le deuxième changement proposé concerne l'origine des crédits. Au lieu que les développeurs de projets individuels, tels que les centrales renouvelables, les programmes forestiers ou les installations industrielles, émettent des unités sur la base des réductions estimées, les gouvernements mettraient à disposition des parts de la performance climatique de leur pays.

La valeur des crédits dépendrait de la mesure dans laquelle l'État réduit les émissions au-delà d'une trajectoire de référence et du nombre total d'unités qu'il vend. Un État qui dépasse significativement la trajectoire et émet peu de crédits offrirait des unités avec une valeur plus élevée. La valeur diminuerait si le même résultat climatique est réparti entre un grand nombre de crédits.

Cette approche remplacerait l'estimation des réductions produites par chaque projet par une évaluation de la performance de l'ensemble du pays. Les auteurs soutiennent que la méthode limiterait les problèmes liés aux projets qui auraient été réalisés sans les revenus des crédits, aux réductions temporaires ou aux scénarios hypothétiques utilisés pour calculer les émissions évitées.

L'établissement de la trajectoire de référence resterait cependant l'un des composants les plus difficiles. Un niveau trop peu ambitieux permettrait aux États d'émettre de nombreux crédits sans efforts supplémentaires suffisants. Un niveau trop strict pourrait décourager la participation des pays qui ne croient pas qu'ils peuvent dépasser ou qui estiment que la répartition de l'effort climatique est injuste.

Bruegel propose que les entreprises privées achètent les crédits. La Commission européenne et les gouvernements nationaux ne devraient pas utiliser directement des fonds publics pour l'achat des unités, ce qui réduirait le risque que la sélection des pays partenaires soit perçue comme un financement politique ou une aide accordée à certains gouvernements.

Les entreprises achèteraient des crédits dans les pays où elles estiment que la réduction des émissions dépassera la trajectoire convenue. Elles auraient un incitatif financier à analyser les politiques climatiques, les investissements et la capacité administrative des États vendeurs, car la valeur finale des unités dépendrait du résultat obtenu d'ici 2040.

Les crédits internationaux ne seraient pas immédiatement et définitivement transformés en certificats européens. Leur valeur exacte ne pourrait être calculée qu'après évaluation des réductions effectivement réalisées par le pays émetteur et du nombre total d'unités vendues.

Pour la période entre l'achat et l'évaluation finale, les auteurs proposent la création d'une chambre de compensation des crédits carbone. Une entreprise déposerait les unités internationales en garantie et recevrait en échange un nombre réduit de certificats européens, qu'elle pourrait utiliser immédiatement pour respecter ses obligations internes.

La chambre de compensation appliquerait à la fois le rapport général de multiplication et une réduction supplémentaire basée sur la performance estimée du pays vendeur. Dans l'exemple donné par les auteurs, 1 000 crédits étrangers pourraient permettre l'emprunt de seulement 100 certificats européens si le rapport est de 1 à 5, et si la valeur estimée des réductions dans le pays concerné est de 0,5.

Après l'évaluation de 2040, le nombre final de certificats serait recalculé. Une performance climatique meilleure que celle estimée permettrait à l'entreprise de recevoir des certificats supplémentaires. Si la réduction est inférieure, la valeur de la garantie diminuerait, et l'entreprise supporterait la perte principale.

Le risque ne disparaîtrait pas complètement du système. La chambre de compensation pourrait subir des pertes si une entreprise ne peut plus couvrir la différence ou devient insolvable. Les auteurs estiment que les autorités pourraient examiner des instruments de protection financière, sans éliminer la responsabilité des acheteurs pour le choix des crédits.

Le dernier élément est un club d'acheteurs de crédits, composé de l'UE et d'autres États utilisant les mécanismes de l'Accord de Paris. Celui-ci coordonnerait les normes de qualité, pourrait contribuer à établir les trajectoires de référence et définirait la méthodologie pour évaluer la performance de chaque pays vendeur.

Le club pourrait également harmoniser les rapports de multiplication pour empêcher le déplacement des acheteurs vers des systèmes avec des exigences plus faibles. Les entreprises et les gouvernements participants continueraient à rivaliser pour l'achat des crédits, et le club ne chercherait pas à établir un prix commun ou à concentrer tous les achats dans une seule institution.

L'article 6 de l'Accord de Paris permet aux États de coopérer par le transfert de réductions d'émissions. L'article 6.2 couvre les transactions convenues entre pays, tandis que l'article 6.4 crée un mécanisme centralisé supervisé au niveau de l'Organisation des Nations Unies. Les règles d'application ont été finalisées lors de la conférence climatique de Bakou en 2024.

L'expérience des mécanismes utilisés pendant la période du Protocole de Kyoto a suscité des doutes concernant les crédits calculés sur la base de projets. Certaines unités ont été émises pour des réductions qui auraient pu se produire sans le financement obtenu par la vente, et les scénarios utilisés pour estimer les émissions évitées ont été difficiles à vérifier.

La législation européenne permet l'utilisation de crédits internationaux pour l'objectif de 2040 à partir de 2036 et prévoit que l'origine, les critères de qualité et les conditions d'achat doivent être réglementés par le droit de l'UE. Parmi les garanties requises figurent l'évitement des doubles comptabilisations, le caractère supplémentaire et permanent des réductions, la surveillance, la transparence, la protection des droits de l'homme et les bénéfices pour les pays partenaires.

Une période pilote entre 2031 et 2035 peut être envisagée pour le développement du marché. La Commission doit transformer les exigences générales en règles concernant les acheteurs éligibles, les types de crédits acceptés, le lien avec les systèmes européens de commercialisation des certificats et la manière de vérifier les réductions.

La proposition de Bruegel ne résout pas tous ces problèmes. Les auteurs reconnaissent qu'il est nécessaire d'établir la répartition des responsabilités entre les pays, la compatibilité des institutions proposées avec l'Accord de Paris, la gestion des risques financiers et l'avenir du marché après 2040. L'UE dispose d'environ une décennie avant que les unités internationales puissent contribuer à son objectif climatique.