ANALYSE Après une décennie au cours de laquelle ils ont neutralisé les décisions de la CJUE, Lia Savonea&co demandent l'arbitrage de la Cour Européenne concernant les pensions des magistrats

Une décision de la CCR concernant la réduction des pensions des magistrats a été reportée pour la cinquième fois au motif que les juges analysent la demande de la Haute Cour de Cassation et de Justice (ÎCCJ) dirigée par Lia Savonea pour que l'affaire soit arbitrée par la Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE). Le paradoxe est que, au cours de la dernière décennie, la même Lia Savonea a été à l'avant-garde de la contestation des décisions de la CJUE concernant la justice en Roumanie. Accusée de tenter de retarder la décision de la CCR, Savonea a déclaré au Cotidianul que la demande de l'ÎCCJ est juste un instrument légal nécessaire pour assurer la clarté juridique.

Au cours des 12 dernières années, la Roumanie a été confrontée à plusieurs reprises à la Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE) avec des affaires sensibles – du Mécanisme de Coopération et de Vérification (MCV) et de la Section Spéciale pour les magistrats, jusqu'à la prescription de la responsabilité pénale et la protection des intérêts financiers de l'UE. En théorie, les décisions de la CJUE auraient dû rétablir l'architecture juridique interne en faveur de l'État de droit et de l'indépendance de la justice. En pratique, une partie du système – CCR, ÎCCJ, CSM – a développé des stratégies sophistiquées de neutralisation, de retardement ou de réinterprétation, qui ont directement favorisé des inculpés de haut rang, des réseaux politiques et des segments conservateurs de la magistrature, intéressés par le maintien du statu quo.

1. MCV et Section Spéciale : le début du "souverainisme judiciaire"

La décision de la CJUE du 18 mai 2021, prononcée dans les affaires concernant le MCV, la Section Spéciale et les modifications des lois sur la justice, a clairement établi pour la première fois que le MCV et ses recommandations sont obligatoires pour la Roumanie, en tant qu'effet du traité d'adhésion. La Cour est allée plus loin et a dit explicitement : si une norme interne ou une décision de la Cour Constitutionnelle contrevient au droit de l'UE, le juge national a l'obligation de ne pas appliquer cette norme ou décision et de donner la priorité au droit de l'Union.

Devant la CJUE, cependant, la position officielle transmise par le CSM – signée personnellement par Lia Savonea, alors présidente du Conseil et aujourd'hui présidente de la Haute Cour – a été de contester l'ensemble du cadre européen.

Dans le point de vue envoyé à Luxembourg, Savonea :

*a remis en question même la compétence de la CJUE d'interpréter la Décision 2006/928/CE, l'acte par lequel le MCV a été institué, suggérant qu'il ne s'agirait pas d'un "acte soumis à l'interprétation de la CJUE" ;

*a soutenu que le MCV n'est pas obligatoire pour la Roumanie, mais seulement un ensemble de recommandations politiques ;

*a défendu explicitement la Section pour l'Enquête des Infractions dans la Justice (SIIJ), bien que le MCV et la Commission de Venise indiquent que cette structure a affaibli la lutte anticorruption et est devenue un instrument de pression sur les magistrats.

En pratique, alors que la CJUE tentait de consolider une norme européenne : "on ne peut pas revenir à l'État de droit après l'adhésion", une partie des élites judiciaires de Bucarest a tenté de vider le MCV de son contenu et de réserver en interne un monopole presque exclusif à la CCR sur l'interprétation de la "suprématie" constitutionnelle. Les bénéficiaires directs ont été : la classe politique intéressée à maintenir la SIIJ et les modifications des lois sur la justice qui réduisent la pression anticorruption ; des segments de la magistrature, y compris des réseaux disciplinaires et de nominations, qui ont utilisé la SIIJ et l'architecture post-2018 comme un instrument de contrôle interne sur les juges gênants.

2. Décision historique : les juges peuvent ignorer la CCR – et la contre-attaque de la CCR

Au même niveau de l'État de droit, la CJUE a établi un principe qui, dans tout autre État membre, aurait été sismique : si une décision de la Cour Constitutionnelle contrevient au droit de l'UE, les juges doivent l'ignorer et appliquer directement la norme européenne, sans craindre des sanctions disciplinaires. La décision a consacré non seulement la suprématie abstraite du droit de l'UE, mais aussi un pouvoir très concret du juge national de ne pas se soumettre à des décisions internes qui mettent en danger les intérêts financiers de l'Union ou l'architecture de l'État de droit.

La réponse de la CCR a été cependant de manuel pour ce que certains constitutionnalistes appellent "souverainisme défensif" : la Cour a communiqué que les effets de cette décision de la CJUE "ne peuvent en pratique se produire qu'après révision de la Constitution", réitérant que ses décisions restent obligatoires pour toutes les autorités, y compris pour les tribunaux. En d'autres termes, la CCR a imposé une lecture dans laquelle la suprématie du droit de l'UE s'arrête à la porte de la Constitution, et le juge roumain ne peut ignorer les décisions de la CCR, même si Luxembourg dit exactement le contraire.

En pratique, cela s'est concrétisé par :

*la dissuasion des juges qui auraient voulu appliquer directement les normes de la CJUE dans des affaires sensibles (lois sur la justice, SIIJ, prescription, corruption affectant les fonds de l'UE) ;

*le renforcement d'une culture de "conformité constitutionnelle", dans laquelle le droit de l'UE est invoqué de manière sélective, seulement lorsqu'il n'entre pas en collision avec les intérêts internes.

Les bénéficiaires ont été ceux qui ont profité de la législation controversée adoptée entre 2017 et 2019 (de la SIIJ aux nouveaux régimes disciplinaires), ainsi que les acteurs politiques qui ont soutenu un modèle de justice moins agressif par rapport à la corruption et aux achats avec des fonds de l'UE.

3. Prescription et "grande amnistie" masquée : quand la CJUE est bonne seulement sur papier

La confrontation la plus visible récente entre la CJUE et le système roumain s'est produite sur le terrain de la prescription pénale. Les décisions de la CCR de 2018 et 2022, qui ont invalidé des dispositions clés concernant l'interruption de la prescription, ont conduit à la fermeture de milliers de dossiers, y compris de corruption, étant décrites dans l'espace public comme une "amnistie masquée".

Entre-temps, la CJUE a été saisie de questions concernant la compatibilité de ce régime avec l'obligation des États de protéger les intérêts financiers de l'UE et d'éviter le risque systémique d'impunité. La Cour a statué que :

*les tribunaux nationaux doivent garantir la sanction effective des fraudes qui affectent le budget de l'UE ;

*si l'application automatique des décisions de la CCR concernant la prescription génère un risque systémique d'impunité dans de telles affaires, les juges peuvent (et doivent) s'écarter de cette jurisprudence pour protéger le droit de l'UE.

En théorie, la décision ouvrait la voie pour que les juges limitent l'effet de la "grande prescription", au moins dans les dossiers impliquant des fonds européens ou de la corruption ayant un impact sur le budget de l'UE. En pratique, cependant, quelques réflexes institutionnels ont tiré le frein à main :

*le CSM a publiquement transmis que l'application des décisions de la CCR et de l'ÎCCJ concernant la prescription est obligatoire, "n'étant pas laissée à la discrétion des magistrats", suggérant que s'écarter de cette ligne signifie encore une violation de la loi.

*des communiqués et des motivations ont insisté sur le fait que la législation a déjà été mise en accord avec les décisions de la CCR et que pour les faits antérieurs s'applique la forme la plus favorable, ce qui, combiné avec la prescription, a effectivement conduit à la fermeture de nombreux dossiers.

*une partie des formations de l'ÎCCJ a suivi la même ligne, établissant que les juges ne peuvent pas "combiner" des normes ou "choisir" quelle loi appliquer, suggérant que la norme de la CJUE ne justifie pas l'abandon des décisions de la CCR et de l'ÎCCJ en matière de prescription sauf dans un cercle très restreint.

Les gagnants directs de cette option de neutraliser, de facto, l'ouverture de la CJUE :

les inculpés dans des dossiers de corruption, d'évasion et de fraude avec des fonds de l'UE, pour lesquels la prescription est devenue la fuite parfaite ;

les réseaux politiques et économiques visés par d'anciennes enquêtes, où le temps était devenu le principal allié ;

des segments de la magistrature qui, par la prescription, ont évité également leur propre responsabilité pour avoir retardé des dossiers pendant des années.

4. CSM et pression disciplinaire : comment se "démobilise" l'enthousiasme pro-CJUE

Un autre niveau sur lequel la jurisprudence de la CJUE a été, si ce n'est ignorée, du moins systématiquement contrée est la zone disciplinaire. La CJUE a clairement dit : on ne peut pas construire un régime disciplinaire dans lequel les juges risquent des sanctions parce qu'ils ont appliqué directement le droit de l'UE ou ont refusé de suivre des décisions d'une cour constitutionnelle qui violent ce droit. En d'autres termes, le juge national doit être protégé institutionnellement lorsqu'il choisit Luxembourg plutôt que Bucarest.

En Roumanie, cependant, il y a eu des cas de magistrats enquêtés ou visés médiatiquement comme "antinationaux" parce qu'ils ont refusé d'appliquer les décisions de la CCR et de l'ÎCCJ concernant la prescription et ont invoqué la CJUE.

Le CSM, par des communiqués et des positions officielles, a réaffirmé l'obligation des décisions de la CCR/ÎCCJ et a averti implicitement que les déviations individuelles ne sont pas acceptables.

Le discours public de certains leaders d'opinion dans la magistrature, soutenus par une partie de la presse de maison, a étiqueté les juges qui appliquaient les normes de la CJUE comme des "activistes", des "juges antinationaux" ou des "magistrats qui servent des intérêts étrangers".

Ce climat, doublé de procédures disciplinaires ou de leur spectre, a créé un effet de "démobilisation" : très peu de juges osent aller jusqu'au bout avec la suprématie de la CJUE dans des affaires à fort enjeu, de peur de ne pas devenir la cible du CSM ou de l'espace public. Le principal bénéficiaire est le système lui-même – un corps de magistrats conservateurs, dans lequel le conformisme face aux décisions internes prime, et la CJUE reste plutôt un argument rhétorique qu'un instrument effectif.

5. Lia Savonea, la voix de "l'antidote" à Luxembourg

La présidente actuelle de l'ÎCCJ, Lia Savonea, a eu ces dernières années plusieurs interventions – écrites ou par des motivations de décisions – qui construisent un contre-discours aux recommandations et à la jurisprudence de la CJUE, en particulier sur le MCV, l'État de droit et la prescription.

Trois repères pertinents :

Le point de vue devant la CJUE sur le MCV et la Section Spéciale Dans le document transmis à la Cour de Luxembourg, Savonea a contesté le caractère obligatoire du MCV pour la Roumanie, a remis en question la compétence de la CJUE d'interpréter la décision par laquelle le MCV a été institué et a défendu explicitement la Section Spéciale, en contradiction avec les recommandations de la Commission Européenne et de la Commission de Venise.

Sa position s'est pratiquement située contre l'ensemble du cadre de surveillance de l'État de droit construit au niveau européen.

Exemple de Motivation "de l'exception" sur la prescription de Savonea

Dans une motivation ample, co-signée avec la juge Adriana Ispas, Savonea développe une argumentation par laquelle :

*met au centre le principe de la loi pénale plus favorable et suggère que les droits fondamentaux des inculpés ne peuvent pas être subordonnés "aux intérêts financiers de l'UE" ;

*affirme que les juges ne peuvent pas "combiner" des lois ou choisir quelles normes appliquer en cas de succession de lois dans le temps, ce qui est un moyen de limiter la marge ouverte par la CJUE dans les affaires concernant la prescription ;

*renforce l'idée que les décisions de la CCR et de l'ÎCCJ sont obligatoires et ne peuvent pas être simplement ignorées, même sous prétexte d'application directe du droit de l'Union.

La décision de l'ÎCCJ décrite comme "une déclaration de souveraineté"

À l'été 2024, une formation élargie de l'ÎCCJ – dont faisait partie Lia Savonea – a prononcé une décision concernant l'application du principe de la loi pénale plus favorable en matière de prescription.

La décision attire l'attention sur le fait que l'application de la décision de la CJUE dans le sens du mépris d'une décision préliminaire de l'ÎCCJ (HP 67/2022) conduirait à "ne pas assurer la protection des droits fondamentaux" de manière compatible avec la CEDH ;

en essence, l'ÎCCJ transmet que la norme nationale de protection des droits fondamentaux ne peut pas être abaissée sous prétexte de protéger les intérêts financiers de l'UE, ce qui permet la réinterprétation ou la limitation des effets des décisions de la CJUE en faveur des décisions internes.

Cette motivation est citée même dans le milieu juridique comme une véritable "déclaration de souveraineté" de la Haute Cour face à Luxembourg.

Toutes ces positions convergent vers une ligne claire : Lia Savonea se positionne constamment comme une voix critique face à l'expansion de l'autorité de la CJUE sur l'architecture interne de la justice roumaine, utilisant les droits fondamentaux des inculpés et la primauté de la Constitution comme arguments-boucliers. Les bénéficiaires sont, de manière directe, ceux qui ont intérêt à limiter les effets des décisions de la CJUE sur la prescription, le MCV et sur les instruments nationaux de contrôle disciplinaire et pénal – des politiciens et fonctionnaires enquêtés dans d'anciennes affaires, jusqu'aux réseaux du système intéressés à ne pas être évalués selon les normes européennes de l'État de droit.

6. Qui gagne quand la CJUE est "optionnelle"

En analysant ces cas – MCV et Section Spéciale, la décision concernant la possibilité d'ignorer la CCR, la prescription et le régime disciplinaire – se dessinent quelques bénéfices clairs pour les acteurs qui ont choisi de minimiser l'impact des décisions de la CJUE en Roumanie :

Les inculpés dans les grandes affaires

La prescription, combinée à la rigidité dans l'application des décisions de la CCR et des HP-ÎCCJ, a conduit à la fermeture ou à la fragilisation de centaines de dossiers de corruption, d'évasion ou de fraude avec des fonds de l'UE. La CJUE a offert un cadre pour limiter le désastre, au moins dans les affaires ayant un impact sur le budget européen, mais la manière dont le CSM, la CCR et une partie de l'ÎCCJ ont réagi a permis à la "grande amnistie masquée" de continuer à produire ses effets.

Les réseaux politiques et administratifs

Les décisions de Luxembourg concernant le MCV, la SIIJ et l'État de droit auraient pu accélérer la dissolution des instruments perçus comme politiques et renforcer l'indépendance du parquet anticorruption. Les positions de contestation de Savonea à la CJUE, les réactions prudentes du CSM et les interprétations restrictives de la CCR ont cependant permis de prolonger la vie de ces arrangements ou du moins une sortie contrôlée, sans assumer la responsabilité politique et judiciaire pour les dérives de la période 2017-2019.

L'élite judiciaire conservatrice

Un segment du système judiciaire – visible dans certaines sections du CSM, dans des formations clés de l'ÎCCJ et dans des décisions de la CCR – gagne en maintenant un modèle dans lequel le droit de l'UE est "consulté", pas appliqué. Le juge national reste strictement lié aux décisions de la CCR et de l'ÎCCJ, et la tentative d'appliquer directement la CJUE est présentée comme une excentricité dangereuse. Cela renforce les hiérarchies internes, le contrôle disciplinaire et une culture de conformisme, au détriment d'un véritable dialogue avec Luxembourg.

En contrepartie, ceux qui perdent sont précisément ceux au nom desquels les décisions de la CJUE ont été prises : les contribuables européens, pour qui la protection des fonds de l'UE est garantie ; les citoyens roumains qui comptent sur une justice indépendante des jeux politiques ; et les juges qui souhaiteraient exercer leur rôle de "juges du droit de l'Union" sans craindre d'être sanctionnés pour cela.

Dans ce paysage, il ne manque pas de juges et de formations qui ont tenté de mettre en pratique, jusqu'au bout, la suprématie de la CJUE – y compris à l'ÎCCJ, dans des affaires où l'application des décisions de la CCR concernant la prescription a été refusée et les normes de Luxembourg ont été invoquées. Mais ceux-ci restent encore l'exception, pas la règle, dans un système où l'arbitrage de la CJUE est trop souvent traité comme un "avis consultatif" et trop rarement comme ce qu'il est en droit : un repère obligatoire, qui devrait faire la différence entre une justice européenne seulement au niveau du discours et une justice effectivement intégrée dans l'ordre juridique de l'Union.

Analyse réalisée avec le soutien de Perplexity