L’avocate générale de la CJUE : les cellules antiblanchiment peuvent garder secrètes les données d’une personne, mais pas sans garanties

Les unités de renseignement financier qui enquêtent sur des soupçons de blanchiment d’argent peuvent limiter, voire refuser, l’accès d’une personne aux données qu’elles détiennent à son sujet, estime l’avocate générale de la Cour de justice de l’UE, Laila Medina. Le secret peut être nécessaire pour ne pas compromettre les enquêtes, mais il ne peut fonctionner sans règles claires, contrôle indépendant et possibilité pour la personne concernée d’exercer ses droits par l’intermédiaire de l’autorité chargée de la protection des données. Les conclusions ne sont pas contraignantes pour les juges de la CJUE.

Une personne peut ne pas savoir si une unité nationale de renseignement financier détient des données la concernant lorsque la divulgation de cette information pourrait compromettre la prévention du blanchiment d’argent ou du financement du terrorisme. Les autorités ne peuvent toutefois pas transformer ce besoin de secret en une interdiction absolue, incontrôlée et dépourvue de garanties, selon les conclusions présentées le 8 octobre par l’avocate générale de la Cour de justice de l’Union européenne, Laila Medina.

L’affaire a débuté en Estonie, où un homme a tenté à plusieurs reprises de savoir quelles informations l’unité nationale de renseignement financier détenait à son sujet et si celles-ci avaient été échangées avec des banques ou des autorités étrangères. L’autorité a refusé de confirmer jusqu’à l’existence même des données, invoquant l’obligation de confidentialité nécessaire à la protection du système de lutte contre le blanchiment d’argent.

En bref

Les unités de renseignement financier peuvent refuser l’accès direct aux données lorsque leur divulgation compromettrait la prévention ou l’enquête sur le blanchiment d’argent.

Une interdiction totale n’est permise que si la loi établit des conditions claires, précises et proportionnées ainsi que des garanties contre les abus.

L’autorité peut, dans certaines situations, ne pas expliquer à une personne pourquoi elle lui a refusé l’accès, si cette explication confirmait l’existence d’une enquête ou porterait atteinte à l’intérêt public.

La personne doit toutefois être informée qu’elle peut exercer ses droits indirectement, par l’intermédiaire de l’autorité indépendante chargée de la protection des données.

Les conclusions de l’avocate générale ne constituent pas un arrêt de la CJUE. Les juges de la Cour statueront ultérieurement sur l’affaire.

Les unités de renseignement financier, les FIU, se trouvent dans une situation différente de celle d’une administration ordinaire. Elles reçoivent et analysent des informations sur des transactions suspectes, peuvent demander des données aux établissements financiers et échangent des informations avec les autorités nationales et des unités similaires d’autres États. Dans de nombreuses situations, le simple fait qu’une personne apprenne qu’elle fait l’objet d’une analyse peut compromettre les vérifications en cours.

Medina propose à la Cour d’établir clairement pour la première fois que, lorsqu’elles accomplissent leur mission de prévention, de détection et de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, ces unités doivent être considérées comme des autorités compétentes au sens de la directive de l’UE relative à la protection des données en matière pénale.

La conséquence est importante. Le traitement des données dans le cadre de cette activité ne serait pas régi en premier lieu par le régime général du RGPD, comme l’avait précédemment considéré la Cour suprême estonienne, mais par la directive 2016/680, conçue pour les données utilisées par les autorités dans la prévention et la lutte contre les infractions.

Cette différence n’élimine pas les droits de la personne. La directive permet de restreindre l’accès à ses propres données lorsque cela est nécessaire pour protéger une enquête, prévenir une infraction ou sauvegarder d’autres intérêts publics prévus par la loi. La restriction doit toutefois rester nécessaire et proportionnée.

L’avocate générale admet même que, dans le domaine du blanchiment d’argent, une restriction complète de l’accès direct peut être justifiée. La confidentialité est essentielle dans un système où les banques et autres entités signalent des transactions suspectes sans que la personne concernée en soit avertie.

Le problème se pose lorsque le secret devient automatique et illimité. La législation doit expliquer dans quelles situations l’accès peut être refusé, combien de temps la restriction peut durer et quelles garanties existent contre l’utilisation abusive des données. L’autorité ne peut pas simplement être libre de garder toutes les informations secrètes jusqu’à leur destruction, sans critères permettant de vérifier la nécessité de la mesure.

Dans le dossier estonien, les informations présentées à la Cour suggèrent que l’accès pouvait être bloqué pour toutes les personnes et pendant toute la période de conservation des données. Medina estime qu’un tel système violerait le droit de l’UE si la législation ne prévoit pas de règles suffisamment claires et de garanties permettant à l’autorité de contrôle et aux tribunaux de vérifier si la restriction est justifiée.

Le contrôle indépendant devient ainsi l’élément central de la solution proposée.

Si une personne ne peut pas voir directement les données, l’autorité nationale chargée de la protection des données doit pouvoir vérifier à sa place quelles informations existent, si le traitement est légal et si le refus d’accès est justifié. L’autorité de contrôle doit pouvoir s’entretenir de manière confidentielle avec l’unité de renseignement financier et avoir accès aux informations nécessaires à la vérification.

La personne concernée peut ensuite utiliser ce mécanisme pour obtenir un contrôle effectif de la légalité, y compris devant un tribunal, sans que les données sensibles ou l’existence d’une opération lui soient nécessairement révélées.

Les conclusions admettent également une situation encore plus délicate : la FIU peut refuser d’expliquer pourquoi elle n’accorde pas l’accès lorsque la simple motivation révélerait si la personne fait ou non l’objet d’une analyse et pourrait mettre en danger l’intérêt public.

L’autorité ne peut toutefois pas fermer complètement la voie de recours. Même si elle n’explique pas la raison du refus, elle doit indiquer à la personne qu’elle peut exercer ses droits par l’intermédiaire de l’autorité chargée de la protection des données.

L’affaire est pertinente pour tous les États de l’UE, car chaque système national de lutte contre le blanchiment d’argent utilise une unité de renseignement financier, et l’échange de données entre ces unités constitue l’un des éléments essentiels de la coopération européenne contre les flux financiers illicites.

L’enjeu est amplifié par la nature des informations qui arrivent dans ces bases de données. Une personne peut apparaître dans une analyse financière sans être inculpée ou même sans qu’il existe une enquête pénale formelle. Les données peuvent provenir de rapports sur des transactions suspectes, d’informations reçues de banques ou d’autres entités tenues de déclarer certaines opérations, ainsi que d’échanges entre autorités.

C’est précisément pour cette raison que Medina tente de concilier deux objectifs qui semblent entrer en conflit. Le système de lutte contre le blanchiment doit fonctionner sans que les personnes soupçonnées soient averties avant que les autorités puissent analyser les transactions. Dans le même temps, l’existence de bases de données secrètes ne peut pas éliminer le droit fondamental à la protection des données et au contrôle de la manière dont les autorités utilisent les informations personnelles.

La Cour n’est pas tenue de suivre les conclusions de l’avocate générale. Le rôle des avocats généraux est de proposer en toute indépendance une solution juridique, tandis que les juges de la CJUE délibèrent séparément. L’arrêt sera rendu à une date ultérieure.

Si les juges suivent cette interprétation, l’effet ne sera pas d’obliger les FIU à révéler aux personnes si elles font l’objet d’une surveillance. Le principe selon lequel le secret nécessaire à la lutte contre le blanchiment d’argent doit être accompagné de règles vérifiables et d’une voie indépendante permettant de contrôler la légalité de l’utilisation des données serait toutefois confirmé.

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