Estudio para el Parlamento Europeo: las intervenciones estatales en las adquisiciones bancarias pueden fragmentar el mercado único

Las intervenciones de los gobiernos en las adquisiciones bancarias dentro de la Unión Europea pueden alimentar el proteccionismo y la fragmentación del mercado único, advierte un estudio elaborado para la comisión ECON del Parlamento Europeo. El análisis, firmado por Christos Gortsos y Enrico Tinti y publicado en octubre de 2026, compara los regímenes de Francia, Alemania, Italia y España. Los autores reconocen la necesidad de proteger la seguridad y el orden público, pero sostienen que estos mecanismos no deben utilizarse para dirigir el crédito y las inversiones hacia la economía nacional. Las conclusiones son responsabilidad de los autores y no constituyen una posición oficial del Parlamento.

En resumen

El estudio compara las facultades de intervención en las operaciones financieras de Francia, Alemania, Italia y España, distinguiendo las adquisiciones procedentes de terceros países de las operaciones entre inversores de la UE o del mismo país.

El control de las inversiones puede proteger los intereses de seguridad y orden público. Sin embargo, los autores advierten de que los objetivos puramente económicos no justifican restricciones a las libertades del mercado único.

Los ejemplos UniCredit–Banco BPM y BBVA–Sabadell son casos históricos: la oferta de UniCredit fue retirada en julio de 2025, mientras que el intento de BBVA fracasó en octubre de 2025. En el caso español, la intervención utilizó el derecho de la competencia, no el mecanismo de control de las inversiones extranjeras.

La Comisión inició procedimientos contra las facultades de intervención de Italia y España. En el expediente español, la evaluación jurídica se completó mediante una carta adicional del 4 de junio de 2026; esta no es una resolución judicial.

El análisis recomienda soluciones europeas y una sólida supervisión prudencial. Por separado, la Comisión anunció propuestas legislativas bancarias para el primer trimestre de 2027; el estudio no modifica las normas ni aprueba ninguna fusión.

La investigación examina un límite esencial de la intervención estatal: proteger un interés legítimo no da a los gobiernos libertad para bloquear o condicionar cualquier operación. Una restricción debe evaluarse en relación con el Derecho de la UE, el riesgo invocado y la proporcionalidad de la medida. Para las inversiones procedentes de terceros países, el control puede constituir, en situaciones excepcionales, una protección legítima frente a amenazas reales para la seguridad y el orden público. Su aplicación a inversores de la UE, incluso en operaciones internas, es más controvertida, ya que puede ocultar objetivos económicos proteccionistas.

Los cuatro regímenes nacionales no tienen el mismo ámbito de aplicación. El estudio muestra que difieren en cuanto a los inversores, las actividades y las operaciones sujetas a control, incluidas las situaciones en las que pueden examinarse inversores europeos. La comparación no describe un derecho general de los Estados a decidir quién puede comprar un banco. Examina cómo las normas nacionales interactúan con la libertad de establecimiento, la libre circulación de capitales y las competencias europeas.

En el sector bancario, el control de las inversiones, el control de la competencia y la supervisión prudencial tienen objetivos distintos. Las autoridades de competencia examinan los efectos de una concentración en el mercado, mientras que los supervisores evalúan los riesgos para las entidades financieras. Los autores subrayan que la intervención política no puede sustituir estas evaluaciones ni utilizar la seguridad como pretexto para imponer preferencias nacionales en la política crediticia.

El caso italiano ilustra la superposición de estos mecanismos. En abril de 2025, el Gobierno impuso condiciones a la oferta de UniCredit por Banco BPM mediante sus prerrogativas especiales de control de las inversiones. La Comisión autorizó por separado la concentración, con compromisos en materia de competencia, en junio, y UniCredit retiró su oferta el 22 de julio de 2025. La Comisión inició el 21 de noviembre de 2025 un procedimiento relativo a la legislación italiana, al considerar que esta podía permitir intervenciones económicas injustificadas y solaparse con las competencias del BCE. El estudio también registra las modificaciones legislativas adoptadas por Italia en 2026 en respuesta a las objeciones.

En España, el Gobierno impuso condiciones adicionales a la adquisición de Banco Sabadell por BBVA mediante una fase del procedimiento nacional de competencia. La oferta no se sometió al mecanismo de control de las inversiones extranjeras y fracasó en octubre de 2025. La Comisión había iniciado el procedimiento de infracción el 17 de julio de 2025, cuestionando el alcance de las facultades gubernamentales. El 4 de junio de 2026, incorporó a su evaluación las disposiciones de la nueva directiva sobre requisitos de capital aplicables a las adquisiciones y fusiones. Estas son las objeciones de la Comisión en el marco de un procedimiento, no una condena judicial de España.

Los autores reconocen los motivos de preocupación de los gobiernos: una adquisición puede plantear preguntas sobre el crédito local, la reubicación de determinadas funciones o la orientación del ahorro hacia otro mercado. Sin embargo, recomiendan abordar estos riesgos mediante soluciones a escala de la Unión y evaluaciones técnicas independientes. En su opinión, la consolidación transfronteriza puede reforzar la competitividad de los grupos europeos, acompañada de garantías prudenciales y de competencia, en lugar de intervenciones nacionales dictadas por intereses económicos inmediatos.

El análisis se inscribe en el debate abierto por la comunicación de la Comisión del 17 de julio de 2026 sobre la competitividad bancaria. El Ejecutivo europeo busca un mercado más integrado, un uso más eficiente del capital y la liquidez y la simplificación de los requisitos, preservando al mismo tiempo la estabilidad financiera. En las explicaciones publicadas el 30 de julio, el director general de la DG FISMA, John Berrigan, señaló el primer trimestre de 2027 para presentar las propuestas legislativas. Este es el calendario anunciado para las propuestas, no la fecha de entrada en vigor de normas ya adoptadas.

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