Europa podría funcionar con más niveles de integración, servicios públicos comunes y un papel central para Ucrania y Moldavia

La Unión Europea debería aceptar que todos los Estados miembros no avanzarán siempre al mismo ritmo y construir fórmulas mediante las cuales los grupos de países dispuestos a cooperar más profundamente puedan actuar sin desmantelar el proyecto común, según un informe de Carnegie Europe. Las propuestas van desde la integración diferenciada y la adhesión en etapas hasta un servicio público europeo para jóvenes, universidades comunes, asambleas permanentes de ciudadanos y la transformación de Ucrania y Moldavia de periferias del continente en pilares de la seguridad y resiliencia europeas.

En resumen, el informe parte de la idea de que la arquitectura de la UE ha permanecido en gran medida la establecida por el Tratado de Lisboa de 2009, aunque la guerra de Rusia contra Ucrania, la posible retirada parcial de Estados Unidos, el debilitamiento de la competitividad y el ascenso de gobiernos iliberales han cambiado radicalmente el entorno en el que opera Europa. Varios autores proponen una Unión con niveles diferentes de participación. Algunos Estados podrían cooperar más profundamente en defensa, fiscalidad, industria o política exterior, mientras que otros permanecerían fuera de estos proyectos sin tener que abandonar la UE. Las reglas deberían prevenir tanto los vetos permanentes como la aparición de miembros de segunda categoría. El proceso de ampliación podría ser dividido en etapas. Los Estados candidatos que cumplan con las condiciones sobre democracia, estado de derecho y política exterior podrían recibir primero el estatus de miembros asociados, luego acceso casi completo sin derecho a veto y, tras cumplir con todas las obligaciones, la plena calidad de miembro. Algunas propuestas buscan construir una identidad europea a través de experiencias comunes: seis meses o un año de servicio público en otro país europeo, universidades e institutos de investigación financiados por la UE, la expansión de Erasmus, instituciones de medios públicos europeos y una educación multilingüe que permita la comunicación entre ciudadanos. Ucrania y Moldavia se presentan como fuentes de experiencia en la defensa de las sociedades contra la guerra, ataques híbridos e injerencias extranjeras. El informe sostiene que una Europa reorganizada debería integrarlos progresivamente y permitir que estos Estados lideren proyectos en seguridad, digitalización, resiliencia democrática y lucha contra la desinformación.

El informe "Europe from Scratch: Visions for a New European Order" reúne las contribuciones de once expertos a quienes Carnegie Europe pidió imaginar cómo podría construirse la cooperación europea si las estructuras actuales no limitaran desde el principio las opciones disponibles.

El ejercicio no propone la disolución inmediata de la Unión Europea y su reemplazo por una única fórmula. Los autores examinan principios y modelos diferentes para una Europa capaz de responder más rápidamente a problemas de seguridad, económicos, tecnológicos y democráticos.

El punto de partida es la diferencia entre los repetidos llamados a la reforma y los cambios institucionales limitados realizados en la práctica. Tras la crisis de la zona euro, el Brexit, la migración en la segunda mitad de la década de 2010, la pandemia y la invasión de Rusia en Ucrania, los líderes europeos han pedido en varias ocasiones la transformación del proyecto europeo.

La estructura básica de la UE ha permanecido, sin embargo, muy cercana a la establecida por el Tratado de Lisboa. La Unión sigue combinando decisiones tomadas en común por instituciones europeas con áreas en las que los gobiernos nacionales mantienen control y pueden bloquear la acción colectiva.

Esta combinación permite a los Estados permanecer juntos, pero ralentiza las decisiones en momentos en que sus intereses divergen. La experiencia de los últimos años ha mostrado que uno o dos gobiernos pueden retrasar sanciones, ayuda financiera, medidas de política exterior o reformas de la Unión.

El problema podría amplificarse con la ampliación. Una Unión con más de 30 miembros reuniría economías, sistemas políticos y percepciones sobre la seguridad aún más diversas que las existentes.

Varios autores consideran que la respuesta no debe ser obligar a todos los Estados a participar en cada política de la misma manera. Proponen reconocer la integración diferenciada como una característica normal del proyecto europeo.

El modelo ya existe. No todos los Estados de la UE utilizan el euro, y el espacio Schengen ha incluido durante diferentes períodos a Estados miembros y países fuera de la Unión. La cooperación en defensa, justicia y asuntos internos también se ha desarrollado a través de fórmulas con participación variable.

Frank Schimmelfennig propone que esta práctica reciba un marco claro en los tratados europeos. Los Estados que deseen avanzar en un área deberían poder formar un grupo sin que un país no participante bloquee la iniciativa.

Un mecanismo así debería establecer el número mínimo de participantes, la obligación de transparencia y la posibilidad de que otros países se unan posteriormente. Los Estados que consideren que una fórmula diferenciada infringe sus derechos deberían poder impugnarla ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Las mismas reglas deberían impedir que grupos de Estados construyan acuerdos paralelos que socaven las instituciones europeas o el mercado único. El objetivo es la flexibilidad dentro de un orden jurídico común, no la fragmentación en organizaciones competidoras.

Schimmelfennig también propone un procedimiento mediante el cual los Estados puedan retirarse de ciertas formas de integración sin tener que abandonar completamente la Unión. La posibilidad estaría limitada a las áreas en las que la participación no es ya uniforme para todos los Estados.

En sentido inverso, los países que no respeten las reglas de una política común podrían ser suspendidos de la respectiva estructura. Mecanismos similares ya existen en ciertas formas de cooperación en defensa y podrían ser ampliados.

Janis Emmanouilidis va más allá y describe tres niveles posibles de acción. El primero utilizaría más intensamente las herramientas existentes de la UE, como la cooperación reforzada entre un grupo de Estados.

El segundo sería una "vanguardia supragubernamental abierta", formada por países dispuestos a cooperar fuera de los tratados actuales cuando las reglas de la UE no permiten el progreso. La estructura permanecería abierta a todos los miembros que acepten las obligaciones y debería mantener la compatibilidad con el derecho europeo.

Esta vanguardia podría ser utilizada en defensa, adquisiciones comunes, capacidad industrial y respuesta a agresiones. Podría incluir también a Estados fuera de la UE, como el Reino Unido, Noruega, Ucrania u otros países con intereses y valores similares.

La fórmula no debería convertirse en una organización permanente competidora con la Unión. Los proyectos desarrollados fuera de los tratados deberían ser integrados en el marco de la UE cuando las condiciones políticas lo permitan.

La tercera opción, presentada como solución de último recurso, sería la creación de una nueva entidad supranacional por un núcleo de Estados. Esta tendría instituciones comunes con poderes ejecutivos y legislativos, decisiones tomadas por mayoría y recursos fiscales propios.

Un núcleo federal de este tipo solo se volvería relevante si los bloqueos en la UE se volvieran permanentes y si varios gobiernos intentaran activamente revertir la integración. El autor subraya, sin embargo, los riesgos: instituciones duplicadas, nuevas fronteras políticas en Europa y tensiones entre participantes y no participantes.

Elena Lazarou propone otra forma de flexibilidad, llamada "LEGO Europa". En este modelo, todos los Estados continuarían estableciendo juntos la dirección política general, pero la aplicación de decisiones se dividiría en módulos a los que los países participan en función de su capacidad e interés.

El apoyo a Ucrania podría organizarse, por ejemplo, a través de módulos distintos para formación militar, suministro de equipos, energía, infraestructura y reconstrucción. Cada módulo tendría reglas, participantes, recursos y objetivos establecidos de antemano.

Una vez adoptada la decisión política, el módulo podría activarse sin reanudar todas las negociaciones. Estados fuera de la UE podrían participar en proyectos en los que existan intereses comunes.

Ucrania podría entrar antes de la adhesión en los módulos sobre seguridad, energía e infraestructura digital. El Reino Unido y Noruega podrían participar en ciertos proyectos de política exterior o defensa sin convertirse en miembros de la Unión.

El informe también analiza el cambio en el proceso de adhesión. Teona Giuashvili propone un sistema en tres etapas que ofrezca beneficios concretos antes de la adhesión plena.

En la primera etapa, un Estado candidato que haya consolidado la democracia y el estado de derecho, alineado su política exterior y avanzado en los capítulos técnicos podría recibir el estatus de miembro asociado. Este no tendría representantes en las instituciones de la UE, pero se beneficiaría de más fondos y del reconocimiento de un camino irreversible hacia la adhesión, siempre que las reformas continúen.

La segunda etapa sería el estatus de nuevo miembro en transición. El país recibiría la mayoría de los derechos de pertenencia a la UE, pero no tendría inmediatamente derecho a veto y podría entrar gradualmente en algunas políticas.

Después de un período establecido y tras cumplir completamente las reglas, el Estado pasaría automáticamente a la calidad de miembro con plenos derechos. El modelo busca ofrecer resultados políticos más pronto y reducir el riesgo de que un solo gobierno bloquee durante años la integración de un país candidato.

Frank Schimmelfennig advierte, sin embargo, que la adhesión en etapas no debe crear miembros permanentes de segunda categoría. Las condiciones para obtener todos los derechos deben ser claras, evaluadas periódicamente por la Comisión y aplicadas mediante decisiones que no puedan ser bloqueadas arbitrariamente por un solo Estado.

El informe no limita la reconstrucción de Europa a instituciones y procedimientos. Varios contribuyentes sostienen que una cooperación más profunda no puede funcionar sin vínculos sociales más fuertes entre ciudadanos.

Erik Jones argumenta que Europa no es ante todo un problema de diseño institucional. Incluso las mejores reglas funcionarán mal si la gente no cree en ellas y no considera que pertenecen a la misma comunidad política.

Propone la expansión de programas de intercambio para estudiantes de educación secundaria y una distribución más variada de destinos. El contacto directo entre personas de diferentes regiones debería convertirse en una experiencia más común, no un privilegio limitado a estudiantes universitarios.

Jones también propone una presentación más clara de los vínculos económicos entre Estados. Los productos podrían tener etiquetas que muestren qué países europeos han contribuido a componentes, financiación, producción y distribución.

Las empresas podrían indicar el porcentaje de contenido o cooperación europea, de modo que los ciudadanos vean cómo el mercado interno conecta las economías y los lugares de trabajo.

El autor recomienda centrarse en beneficios concretos y fáciles de entender. La eliminación de las tarifas de roaming se presenta como un ejemplo de una medida aparentemente técnica, pero que ha cambiado la percepción de los ciudadanos sobre la utilidad de la UE.

Daniel Baer propone un servicio público europeo para personas de entre 18 y 26 años. Los participantes pasarían seis meses o un año en otro país europeo, trabajando en un servicio civil, humanitario o eventualmente militar.

El programa buscaría que los jóvenes trabajen juntos y conozcan una sociedad diferente a la que nacieron. Los Estados candidatos podrían participar voluntariamente, para construir lazos sociales antes de la adhesión.

Baer también propone una red pública europea de universidades, escuelas técnicas e institutos de investigación financiados por el presupuesto de la UE y abiertos a todos los ciudadanos europeos.

En lugar de que cada Estado intente construir por separado infraestructuras costosas para investigación biomédica, inteligencia artificial u otros campos avanzados, las instituciones comunes podrían concentrar recursos y ofrecer acceso en todo el continente.

Otra propuesta es la creación de instituciones de medios públicos europeos. Estas podrían colaborar con redacciones nacionales y locales, producir contenido para el público europeo y ofrecer una alternativa en el espacio informativo afectado por propaganda, interferencias externas y materiales generados automáticamente.

Baer también apoya la expansión de la educación en inglés como lengua común adicional, sin reemplazar las lenguas nacionales. El argumento es que las élites políticas y económicas ya se comunican en inglés, mientras que gran parte de la población queda fuera de la conversación europea común.

Varios contribuyentes piden también una mayor implicación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones. Kalypso Nicolaidis imagina una asamblea permanente de ciudadanos europeos, cuyos miembros serían seleccionados al azar, y un tercio sería reemplazado anualmente.

La asamblea no permanecería en Bruselas, sino que se reuniría en ciudades y regiones diferentes. Conectaría los debates locales, analizaría las políticas europeas y obligaría a las instituciones a responder a las recomendaciones.

El objetivo no sería reemplazar al Parlamento Europeo o las elecciones. La participación deliberativa y la representación electoral funcionarían juntas, y la implicación de los ciudadanos no se limitaría a consultas ocasionales sin efecto.

Hendrik Nahr propone una estructura europea con varias cámaras. Una representaría a los Estados, otra a las regiones, otra a los ciudadanos elegidos, y una cuarta incluiría formas permanentes de participación directa.

Las competencias podrían distribuirse en función del ámbito, de modo que las personas y territorios más directamente afectados por una decisión participen efectivamente en su adopción.

La propuesta responde a la percepción de que las instituciones de la UE son difíciles de entender y que la responsabilidad por las decisiones es difícil de identificar. En una estructura reorganizada, los ciudadanos deberían poder averiguar quién tomó una decisión, bajo qué mandato y cómo puede ser cambiada.

Nahr también apoya la construcción de una unión democrática digital europea. Europa debería desarrollar sus propios ecosistemas tecnológicos, reducir las dependencias externas e incluir los derechos y valores democráticos en el diseño de tecnologías, no solo en las reglas aplicadas después de su aparición.

Las herramientas digitales podrían apoyar consultas permanentes, transparencia y una esfera pública europea. La traducción automática y las plataformas transfronterizas podrían permitir la circulación de información entre los espacios de medios nacionales sin eliminar la diversidad lingüística.

El informe otorga un papel importante a los países fuera del núcleo occidental de la UE. Teona Giuashvili propone transformar la Comunidad Política Europea en una plataforma más operativa, organizada en torno a la paz, la preparación para crisis, bienes públicos y el contacto entre ciudadanos.

Una Comunidad Europea de la Paz podría llevar a cabo mediaciones y misiones políticas en conflictos en el continente y podría incluir una cláusula de asistencia mutua si la confianza en la protección ofrecida por la OTAN sigue disminuyendo.

Una Comunidad Europea para la Preparación coordinaría la respuesta a desastres naturales, crisis sanitarias, ataques informáticos y desinformación. Podría crearse un cuerpo europeo de protección civil, que ofrezca ayuda directa en situaciones de emergencia.

Una Comunidad Europea de Bienes Públicos coordinaría la infraestructura digital, energética y de transporte entre la UE y los países vecinos. Los participantes identificarían proyectos comunes y trabajarían con el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo.

Una Comunidad Europea de Ciudadanos ampliaría Erasmus, programas para jóvenes trabajadores y asambleas transnacionales. Estas estructuras funcionarían en paralelo con la ampliación de la UE, sin reemplazarla.

Anastasia Pociumban sostiene que Ucrania y Moldavia deberían ser trasladadas de la posición de periferia al centro del nuevo orden europeo. Ambos países han desarrollado experiencia en la adaptación de instituciones, movilización de la sociedad y respuesta a la agresión rusa y a los ataques híbridos.

Ucrania puede ofrecer conocimientos acumulados en el campo de batalla, mientras que Moldavia tiene experiencia en proteger elecciones y combatir redes de influencia y desinformación.

El informe propone que Ucrania pueda liderar una coalición europea en el ámbito de la seguridad y la resistencia a ataques híbridos. Estonia, Moldavia y Ucrania podrían coordinar iniciativas en digitalización y desarrollo tecnológico.

Las agencias que gestionan tales proyectos podrían estar ubicadas en los países que los lideran, no automáticamente en Bruselas o en los Estados de Europa occidental.

Pociumban también apoya el carácter reversible de la integración. Un Estado candidato que abandone las reformas podría perder el acceso obtenido, pero la misma regla debería aplicarse a los miembros actuales que infrinjan los valores europeos o bloqueen sistemáticamente decisiones comunes.

En este modelo, la pertenencia a la UE ya no sería tratada como un estatus obtenido de forma definitiva independientemente del comportamiento posterior. El nivel de integración dependería del cumplimiento de criterios y calendarios claros tanto para nuevos miembros como para los existentes.

Rosa Balfour lleva la discusión más allá del continente y pide a la UE que renuncie a la idea de que debe convertirse en una gran potencia al estilo clásico de Estados Unidos, China o los antiguos imperios europeos.

Describe a la Unión como una potencia asimétrica: fuerte en comercio y regulación, pero dependiente de aliados para la seguridad. Europa debería utilizar sus ventajas a través de coaliciones construidas en torno a bienes públicos globales.

Estos podrían incluir la transición energética, la lucha contra el cambio climático, tecnologías centradas en el ser humano, la seguridad de la navegación, la seguridad marítima y la biodiversidad.

Las coaliciones no deberían incluir necesariamente a la UE como bloque. Grupos de Estados europeos podrían cooperar con países de otras regiones cuando existan intereses y principios comunes.

Balfour advierte que la influencia global de la UE se ve afectada por los dobles raseros. Las diferencias entre la reacción europea a la guerra de Rusia contra Ucrania y la respuesta a las operaciones de Israel en Gaza y Líbano han debilitado la credibilidad de la Unión ante socios internacionales.

Las políticas restrictivas sobre migración, los acuerdos de seguridad con regímenes autoritarios y la competencia por materias primas son otros ámbitos en los que el comportamiento de la UE puede entrar en conflicto con los valores que invoca.

Chris Bickerton cuestiona la idea de que las reformas pueden ser diseñadas solo por expertos e instituciones. Sostiene que un cambio profundo no puede ocurrir sin debates y mandatos obtenidos en elecciones y referendos nacionales.

En el ámbito de la seguridad, los ciudadanos podrían ser preguntados si desean mantener la OTAN, construir una organización europea separada o renunciar a una estructura regional común. El resultado podría dividir a Europa, pero ofrecería un mandato democrático claro para la dirección elegida.

Bickerton aplica la misma lógica a la inteligencia artificial. Europa no debería perseguir solo la velocidad de adopción de normas, sino utilizar los debates democráticos nacionales para establecer el papel social y los límites de la tecnología.

Richard Youngs, el editor del volumen, propone que el año 2028 se convierta en un posible momento de refundación del proyecto europeo. Antes de esto, los Estados podrían organizar un año de debates públicos, asambleas participativas y consultas de la sociedad civil.

El proceso podría culminar en un referéndum que ofrezca a los ciudadanos más opciones reales: cooperación más débil, integración en círculos, nuevas instituciones o una unión política cercana a un estado federal.

La propuesta surge en un momento en que la integración se extiende a áreas sensibles como la defensa y en el que la UE discute recursos comunes y posibles impuestos europeos para financiar el presupuesto.

El informe no presenta el consenso de los autores sobre un único modelo. Algunas contribuciones piden una integración más profunda, otras más flexibilidad, y algunas trasladan el centro de la reforma de las instituciones a los ciudadanos y la sociedad.

La idea común es que mantener la estructura actual sin cambios puede producir parálisis. Europa debe decidir cómo puede actuar rápidamente sin perder su legitimidad democrática, cómo puede recibir nuevos miembros sin crear estatus inferiores y cómo puede construir cooperación común sin obligar a todos los Estados a participar de la misma manera.