Studie für das Europäische Parlament: Staatliche Eingriffe bei Bankenübernahmen können den Binnenmarkt fragmentieren

Staatliche Eingriffe in Bankenübernahmen innerhalb der Europäischen Union können Protektionismus und eine Fragmentierung des Binnenmarkts fördern, warnt eine für den ECON-Ausschuss des Europäischen Parlaments erstellte Studie. Die von Christos Gortsos und Enrico Tinti verfasste und im Oktober 2026 veröffentlichte Analyse vergleicht die Regelungen in Frankreich, Deutschland, Italien und Spanien. Die Autoren erkennen die Notwendigkeit an, Sicherheit und öffentliche Ordnung zu schützen, betonen jedoch, dass diese Mechanismen nicht dazu eingesetzt werden dürfen, Kreditvergabe und Investitionen in die nationale Wirtschaft zu lenken. Die Schlussfolgerungen stammen von den Autoren und stellen keine offizielle Position des Parlaments dar.

Zusammenfassung

Die Studie vergleicht die Eingriffsbefugnisse bei Finanztransaktionen in Frankreich, Deutschland, Italien und Spanien und unterscheidet zwischen Erwerbungen aus Drittstaaten sowie Geschäften zwischen Investoren aus der EU oder aus demselben Land.

Die Kontrolle von Investitionen kann Sicherheits- und öffentliche Interessen schützen. Die Autoren warnen jedoch, dass rein wirtschaftliche Ziele keine Beschränkungen der Freiheiten des Binnenmarkts rechtfertigen.

Die Beispiele UniCredit–Banco BPM und BBVA–Sabadell sind historische Fälle: Das Angebot von UniCredit wurde im Juli 2025 zurückgezogen, der Versuch von BBVA scheiterte im Oktober 2025. Im spanischen Fall wurde das Wettbewerbsrecht und nicht der Mechanismus zur Überprüfung ausländischer Investitionen angewandt.

Die Kommission hat Verfahren gegen die Eingriffsbefugnisse Italiens und Spaniens eingeleitet. Im spanischen Verfahren wurde die rechtliche Bewertung durch ein zusätzliches Schreiben vom 4. Juni 2026 ergänzt; dabei handelt es sich nicht um eine Gerichtsentscheidung.

Die Analyse empfiehlt europäische Lösungen und eine solide Aufsicht. Unabhängig davon kündigte die Kommission legislative Vorschläge für den Bankensektor für das erste Quartal 2027 an; die Studie ändert keine Vorschriften und billigt keine Fusion.

Die Untersuchung befasst sich mit einer wesentlichen Grenze staatlicher Eingriffe: Der Schutz eines legitimen Interesses gibt Regierungen nicht die Freiheit, jede Transaktion zu blockieren oder an Bedingungen zu knüpfen. Eine Beschränkung muss im Hinblick auf das EU-Recht, das geltend gemachte Risiko und die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme bewertet werden. Bei Investitionen aus Drittstaaten kann eine Kontrolle unter außergewöhnlichen Umständen einen legitimen Schutz vor realen Gefahren für Sicherheit und öffentliche Ordnung darstellen. Ihre Anwendung auf Investoren aus der EU, auch bei innerstaatlichen Transaktionen, ist umstrittener, da sie protektionistische wirtschaftliche Ziele verschleiern kann.

Die vier nationalen Regelungen haben nicht denselben Anwendungsbereich. Die Studie zeigt, dass sie sich hinsichtlich der Investoren, Tätigkeiten und überprüfungspflichtigen Transaktionen unterscheiden, einschließlich der Fälle, in denen europäische Investoren geprüft werden können. Der Vergleich beschreibt kein allgemeines Recht der Staaten zu entscheiden, wer eine Bank kaufen darf. Er untersucht, wie nationale Vorschriften mit der Niederlassungsfreiheit, dem freien Kapitalverkehr und den europäischen Zuständigkeiten zusammentreffen.

Im Bankensektor verfolgen die Investitionsprüfung, die Wettbewerbskontrolle und die prudenzielle Aufsicht unterschiedliche Ziele. Wettbewerbsbehörden prüfen die Auswirkungen eines Zusammenschlusses auf den Markt, während Aufsichtsbehörden die Risiken für Finanzinstitute bewerten. Die Autoren betonen, dass politische Eingriffe diese Bewertungen nicht ersetzen oder Sicherheit als Vorwand nutzen dürfen, um nationale Präferenzen in der Kreditpolitik durchzusetzen.

Der italienische Fall veranschaulicht das Zusammenwirken dieser Mechanismen. Im April 2025 stellte die Regierung mithilfe ihrer besonderen Befugnisse zur Investitionskontrolle Bedingungen für das Angebot von UniCredit für Banco BPM. Die Kommission genehmigte den Zusammenschluss im Juni unabhängig davon mit wettbewerbsrechtlichen Verpflichtungen, und UniCredit zog sein Angebot am 22. Juli 2025 zurück. Am 21. November 2025 leitete die Kommission ein Verfahren zur italienischen Gesetzgebung ein, da diese ihrer Auffassung nach ungerechtfertigte wirtschaftliche Eingriffe ermöglichen und sich mit den Zuständigkeiten der EZB überschneiden könnte. Die Studie hält auch die 2026 von Italien als Reaktion auf Einwände vorgenommenen Gesetzesänderungen fest.

In Spanien stellte die Regierung der Übernahme von Banco Sabadell durch BBVA über einen Schritt des nationalen Wettbewerbsverfahrens zusätzliche Bedingungen. Das Angebot wurde nicht dem Mechanismus zur Überprüfung ausländischer Investitionen unterzogen und scheiterte im Oktober 2025. Die Kommission hatte am 17. Juli 2025 ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet und den Umfang der Regierungsbefugnisse beanstandet. Am 4. Juni 2026 bezog sie in ihre Bewertung auch die Bestimmungen der neuen Richtlinie über Eigenkapitalanforderungen ein, die für Erwerbungen und Fusionen gelten. Dies sind Einwände der Kommission im Rahmen eines Verfahrens und keine gerichtliche Verurteilung Spaniens.

Die Autoren erkennen die Gründe für die Sorgen der Regierungen an: Eine Übernahme kann Fragen zur lokalen Kreditvergabe, zur Verlagerung bestimmter Funktionen oder zur Ausrichtung der Ersparnisse auf einen anderen Markt aufwerfen. Sie empfehlen jedoch, diese Risiken durch Lösungen auf Unionsebene und unabhängige technische Bewertungen anzugehen. Ihrer Ansicht nach kann eine grenzüberschreitende Konsolidierung die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Gruppen stärken, begleitet von prudenz- und wettbewerbsrechtlichen Garantien anstelle nationaler Eingriffe, die von unmittelbaren wirtschaftlichen Interessen bestimmt sind.

Die Analyse ist Teil der Debatte, die durch die Mitteilung der Kommission vom 17. Juli 2026 zur Wettbewerbsfähigkeit des Bankensektors angestoßen wurde. Die EU-Kommission strebt einen stärker integrierten Markt, eine effizientere Nutzung von Kapital und Liquidität sowie eine Vereinfachung der Anforderungen bei gleichzeitiger Wahrung der Finanzstabilität an. In den am 30. Juli veröffentlichten Erläuterungen nannte der Generaldirektor der GD FISMA, John Berrigan, das erste Quartal 2027 als Zeitpunkt für die Vorlage der legislativen Vorschläge. Dies ist der angekündigte Zeitplan für Vorschläge und nicht das Datum des Inkrafttretens bereits verabschiedeter Vorschriften.

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