Studio per il Parlamento europeo: gli interventi degli Stati nelle acquisizioni bancarie possono frammentare il mercato unico

Gli interventi dei governi nelle acquisizioni bancarie all’interno dell’Unione europea possono alimentare il protezionismo e la frammentazione del mercato unico, avverte uno studio realizzato per la commissione ECON del Parlamento europeo. L’analisi, firmata da Christos Gortsos ed Enrico Tinti e pubblicata nell’ottobre 2026, confronta i regimi di Francia, Germania, Italia e Spagna. Gli autori riconoscono la necessità di tutelare la sicurezza e l’ordine pubblico, ma sostengono che questi meccanismi non debbano essere utilizzati per indirizzare il credito e gli investimenti verso l’economia nazionale. Le conclusioni sono degli autori e non costituiscono una posizione ufficiale del Parlamento.

In breve

Lo studio confronta i poteri di intervento nelle operazioni finanziarie di Francia, Germania, Italia e Spagna, distinguendo le acquisizioni da paesi terzi dalle operazioni tra investitori dell’UE o dello stesso paese.

Il controllo degli investimenti può tutelare gli interessi di sicurezza e ordine pubblico. Gli autori avvertono tuttavia che obiettivi puramente economici non giustificano restrizioni alle libertà del mercato unico.

Gli esempi UniCredit–Banco BPM e BBVA–Sabadell sono casi storici: l’offerta di UniCredit è stata ritirata nel luglio 2025, mentre il tentativo di BBVA è fallito nell’ottobre 2025. Nel caso spagnolo, l’intervento ha utilizzato il diritto della concorrenza, non il meccanismo di controllo degli investimenti esteri.

La Commissione ha avviato procedure nei confronti dei poteri di intervento dell’Italia e della Spagna. Nel caso spagnolo, la valutazione giuridica è stata integrata da una lettera supplementare del 4 giugno 2026; questa non è una sentenza di un organo giurisdizionale.

L’analisi raccomanda soluzioni europee e una solida vigilanza prudenziale. Separatamente, la Commissione ha annunciato proposte legislative in materia bancaria per il primo trimestre del 2027; lo studio non modifica le norme e non approva alcuna fusione.

La ricerca esamina un limite essenziale dell’intervento statale: la tutela di un interesse legittimo non conferisce ai governi la libertà di bloccare o condizionare qualsiasi operazione. Una restrizione deve essere valutata alla luce del diritto dell’UE, del rischio invocato e della proporzionalità della misura. Per gli investimenti provenienti da paesi terzi, il controllo può costituire, in situazioni eccezionali, una tutela legittima contro minacce reali alla sicurezza e all’ordine pubblico. La sua applicazione a investitori dell’UE, anche nelle operazioni interne, è più controversa, poiché può celare obiettivi economici protezionistici.

I quattro regimi nazionali non hanno lo stesso ambito di applicazione. Lo studio mostra che differiscono per quanto riguarda gli investitori, le attività e le operazioni sottoposte a controllo, comprese le situazioni in cui possono essere esaminati investitori europei. Il confronto non descrive un diritto generale degli Stati di decidere chi possa acquistare una banca. Esso analizza l’intersezione tra le norme nazionali, la libertà di stabilimento, la libera circolazione dei capitali e le competenze europee.

Nel settore bancario, il controllo degli investimenti, il controllo della concorrenza e la vigilanza prudenziale hanno obiettivi distinti. Le autorità garanti della concorrenza esaminano gli effetti di una concentrazione sul mercato, mentre le autorità di vigilanza valutano i rischi per gli istituti finanziari. Gli autori sottolineano che l’intervento politico non può sostituire queste valutazioni né usare la sicurezza come pretesto per imporre preferenze nazionali nella politica creditizia.

Il caso italiano illustra la sovrapposizione di questi meccanismi. Nell’aprile 2025, il governo ha imposto condizioni all’offerta di UniCredit per Banco BPM attraverso i suoi poteri speciali di controllo degli investimenti. A giugno, la Commissione ha autorizzato separatamente la concentrazione, con impegni in materia di concorrenza, e UniCredit ha ritirato l’offerta il 22 luglio 2025. Il 21 novembre 2025 la Commissione ha avviato una procedura riguardante la legislazione italiana, ritenendo che questa rischiasse di consentire interventi economici ingiustificati e di sovrapporsi alle competenze della BCE. Lo studio registra anche le modifiche legislative adottate dall’Italia nel 2026 in risposta alle obiezioni.

In Spagna, il governo ha imposto condizioni supplementari all’acquisizione di Banco Sabadell da parte di BBVA attraverso una fase della procedura nazionale in materia di concorrenza. L’offerta non è stata sottoposta al meccanismo di controllo degli investimenti esteri ed è fallita nell’ottobre 2025. La Commissione aveva avviato la procedura d’infrazione il 17 luglio 2025, contestando l’ampiezza dei poteri governativi. Il 4 giugno 2026 ha aggiunto alla propria valutazione le disposizioni della nuova direttiva sui requisiti patrimoniali applicabili alle acquisizioni e alle fusioni. Si tratta delle obiezioni della Commissione nell’ambito di una procedura, non di una condanna giudiziaria della Spagna.

Gli autori riconoscono le ragioni delle preoccupazioni dei governi: un’acquisizione può sollevare interrogativi riguardo al credito locale, al trasferimento di alcune funzioni o all’orientamento del risparmio verso un altro mercato. Raccomandano tuttavia di affrontare questi rischi attraverso soluzioni a livello dell’Unione e valutazioni tecniche indipendenti. A loro avviso, il consolidamento transfrontaliero può sostenere la competitività dei gruppi europei, accompagnato da garanzie prudenziali e in materia di concorrenza, invece di interventi nazionali dettati da interessi economici immediati.

L’analisi si inserisce nel dibattito aperto dalla comunicazione della Commissione del 17 luglio 2026 sulla competitività bancaria. L’esecutivo europeo punta a un mercato più integrato, a un uso più efficiente del capitale e della liquidità e alla semplificazione dei requisiti, mantenendo la stabilità finanziaria. Nelle spiegazioni pubblicate il 30 luglio, il direttore generale della DG FISMA, John Berrigan, ha indicato il primo trimestre del 2027 per la presentazione delle proposte legislative. Questo è il calendario annunciato per le proposte, non la data di entrata in vigore di norme già adottate.

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