Ursula Von der Leyen propone préstamos del presupuesto de la UE, contribuciones nacionales o un préstamo de los activos rusos congelados para financiar Ucrania
Bruselas, 13 de noviembre de 2025 – La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, presentó en el pleno del Parlamento Europeo las tres opciones mediante las cuales la Unión puede cubrir la necesidad financiera de Ucrania para 2026-2027. La propuesta con mayor impacto político – un préstamo basado en los activos rusos congelados – generó las primeras reacciones divergentes entre los eurodiputados.
Von der Leyen advirtió que la intensificación de los ataques rusos contra la infraestructura energética ucraniana hace necesaria una decisión rápida. "En un solo día, Rusia lanzó "más de 40 misiles balísticos y de crucero y casi 500 drones", destruyendo dos centrales importantes.
Para cubrir la necesidad financiera de Ucrania en el período 2026-2027, la Comisión Europea propone, en primer lugar, utilizar el "headroom" restante en el presupuesto de la UE. Por "headroom" se entiende el margen financiero disponible en el presupuesto plurianual de la Unión – es decir, la diferencia entre el techo máximo de gastos permitido por los tratados y las sumas ya comprometidas. En otras palabras, es un espacio de maniobra presupuestaria que puede ser utilizado para situaciones imprevistas o para medidas urgentes. Este espacio presupuestario permitiría a la Unión atraer fondos adicionales de los mercados de capital a través de nuevos préstamos conjuntos, siguiendo el modelo utilizado en el marco de NextGenerationEU. Según el Ejecutivo europeo, esta opción aseguraría financiación rápida y coordinada, sin solicitar contribuciones inmediatas adicionales por parte de los Estados miembros. Sin embargo, el uso del "headroom" requiere unanimidad en el Consejo, ya que afecta el equilibrio general del presupuesto plurianual.
La segunda opción presentada es la creación de un acuerdo intergubernamental fuera del marco presupuestario de la UE. En este escenario, cada Estado miembro proporcionaría individualmente las sumas necesarias para contribuir a la financiación de Ucrania, de acuerdo con una clave de distribución acordada. Este modelo permitiría avanzar en el proceso incluso en caso de bloqueos en el Consejo, pero implicaría diferencias significativas entre las contribuciones nacionales y el riesgo de crear un mecanismo fragmentado, más difícil de gestionar.
La tercera opción, considerada por la Comisión la más eficiente, es la creación de un "reparations loan" basado en el efectivo proveniente de los activos rusos congelados en la UE. Este instrumento transferiría a Ucrania un préstamo garantizado con estos fondos, siendo que Kiev solo lo reembolsaría si Rusia paga indemnizaciones por los daños causados. La propuesta trasladaría el costo de la guerra al Estado agresor y reduciría la presión sobre los presupuestos nacionales, pero plantea cuestiones jurídicas y requiere un consenso político sólido en el Consejo.
En el pleno, Ursula von der Leyen presentó la opción de utilizar los activos rusos congelados como la solución con mayor impacto estratégico. "Esta es la forma más eficaz de apoyar la defensa y la economía de Ucrania y la manera más clara de hacer que Rusia entienda que el tiempo no está de su lado", declaró la presidenta de la Comisión. Con esta formulación, el Ejecutivo europeo argumenta que el instrumento trasladaría la carga financiera de los contribuyentes europeos a la Federación Rusa, reduciendo la presión sobre los presupuestos nacionales y enviando una señal política directa a Moscú.
Von der Leyen también insistió en la urgencia de una decisión política. "Está claro que vamos a entregar y que cubriremos las necesidades financieras de Ucrania en los próximos dos años. La discusión ahora es sobre el "cómo", dijo. El mensaje de la Comisión es que el apoyo a Ucrania ya no está en discusión, sino solo el mecanismo a través del cual será estructurado. En el contexto de los desacuerdos entre los Estados miembros, especialmente de las reservas expresadas por Bélgica sobre el uso de los activos congelados, esta declaración ejerce una presión explícita sobre el Consejo para evitar nuevos retrasos.
Uno de los principales puntos controvertidos sigue siendo la oposición de Bélgica al uso de los activos rusos congelados para financiar a Ucrania, varios eurodiputados señalando en el pleno que esta posición ha creado un bloqueo en el Consejo. Los argumentos invocados incluyen tanto los riesgos jurídicos como los financieros, y las prolongadas discusiones técnicas han ralentizado el calendario de la decisión. Las divergencias entre los Estados miembros también se manifiestan en relación con los préstamos conjuntos: para algunas capitales, la creación de un nuevo instrumento similar al utilizado para NextGenerationEU corre el riesgo de reactivar tensiones políticas más antiguas.
Al mismo tiempo, algunos grupos políticos han planteado la cuestión de las repercusiones jurídicas internacionales de la opción basada en los activos rusos. Existe el temor de que Rusia pueda impugnar en tribunales internacionales cualquier mecanismo que afecte a sus bienes congelados en la UE, lo que podría exponer a la Unión a procesos prolongados y posibles contramedidas. Estas preocupaciones alimentan la prudencia de algunos Estados miembros y complican la búsqueda rápida de un consenso.
Las propuestas de la presidenta Von der Leyen han sido apoyadas por los principales grupos políticos europeos, y el vicepresidente del EPP, Jeroen Lenaers, criticó el bloqueo en el Consejo por parte de Bélgica que ha impedido el consenso europeo en relación con el uso de los activos rusos. Los Verdes europeos han sido más escépticos y a través de la voz del copresidente del grupo, Bas Eickhout, han solicitado aclaraciones: "Creo que la pregunta simple es la siguiente: han dicho que hay tres opciones sobre la mesa. Una es el espacio restante en el presupuesto actual. ¿Cuánto queda disponible? Han dicho que no parece que haya mucho dinero. La segunda opción, tampoco la considero muy seria. Entonces, ¿cómo van a desbloquear el bloqueo creado por Bélgica en octubre, de modo que haya un acuerdo en diciembre?"
La UE debe decidir antes de fin de año el mecanismo financiero para 2026-2027, en un momento en que Rusia intensifica los ataques y Ucrania sufre pérdidas territoriales en Donbás. La Comisión insiste en que el uso de los activos rusos congelados puede convertirse en el instrumento central de la respuesta europea.
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