Paquete de expansión 2025, ¿qué significa concretamente y hasta dónde puede llegar la UE para 2030?
Bruselas, 4 de noviembre de 2025 – La Comisión Europea ha publicado el paquete de ampliación más amplio de la última década, presentando las evaluaciones del progreso realizado por los diez estados candidatos y potenciales candidatos a la adhesión a la Unión Europea. El documento marca un momento importante en la reconfiguración de la política de ampliación, en un contexto europeo en el que la ampliación de la Unión ya no es una opción política, sino una necesidad estratégica.
Estamos más decididos que nunca a convertir la ampliación de la Unión Europea en una realidad. Una Unión más grande significa una Europa más fuerte y más influyente en la escena mundial. Pero este proceso debe – y seguirá siendo – basado en el mérito.
La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen
La Comisión ha analizado el desempeño de los estados candidatos y ha concluido que el ritmo de las reformas ha aumentado en la mayoría de los países, especialmente en Montenegro, Albania, Ucrania y Moldavia. La apertura y el cierre de los clústeres de negociaciones dependerán de los avances en el ámbito del estado de derecho, la democracia y los derechos fundamentales, y la Comisión propone mecanismos más firmes para prevenir el retroceso democrático en los futuros tratados de adhesión. Paralelamente, los planes de crecimiento para los Balcanes Occidentales, Moldavia y Ucrania mantienen el objetivo político de una ampliación creíble hasta 2030, sin "atajos" y con una adecuada preparación interna de la Unión.
¿Por qué ahora y de qué manera?
Después de más de una década de estancamiento, la ampliación vuelve al centro de la agenda europea, impulsada por las transformaciones importantes en la vecindad oriental. La guerra de Rusia contra Ucrania, las presiones híbridas sobre Moldavia, las tensiones en los Balcanes Occidentales y los riesgos de fragmentación democrática han convertido la ampliación en una herramienta esencial de seguridad y estabilidad regional. La Comisión vincula explícitamente la ampliación a la resiliencia estratégica de la Unión, afirmando que "cada paso hacia una Europa más grande debe significar también una Europa más fuerte". En la visión de la presidenta Ursula von der Leyen, la ampliación no es solo una cuestión de valores comunes, sino una inversión en la seguridad colectiva, destinada a fortalecer la frontera democrática de Europa frente a las amenazas autoritarias.
El proceso de ampliación avanza hoy más rápido que en los últimos quince años. Pero no podemos permitirnos perder este impulso. El orden global está cambiando, y la seguridad de Europa está cada vez más expuesta a riesgos.
El Alto Representante y Vicepresidenta de la Comisión, Kaja Kallas
El paquete reafirma el principio fundamental del proceso de adhesión: cada país avanza en función de sus propios méritos y reformas, sin excepciones y sin "atajos" políticos. Al mismo tiempo, la Comisión introduce un nuevo mecanismo de integración gradual antes de la adhesión, permitiendo el acceso escalonado a los beneficios del Mercado Único, a SEPA (la zona única de pagos en euros), al régimen "Roam like at home" (uno de los grandes éxitos europeos que permite a cualquier ciudadano europeo llamar desde cualquier lugar y en cualquier momento en la UE sin temor a tarifas exorbitantes) y a fondos dedicados a la convergencia económica.
El nuevo método de integración progresiva representa un cambio estructural en la política de ampliación. En lugar del antiguo enfoque, en el que los beneficios llegaban solo después de la adhesión plena, los estados candidatos pueden acceder gradualmente a segmentos del Mercado Único, programas europeos y mecanismos financieros en función de las reformas implementadas. Así, el proceso gana credibilidad para los ciudadanos, que pueden ver efectos concretos antes de la adhesión, y los gobiernos son incentivados a mantener el ritmo de las reformas democráticas y económicas. Es un cambio de la lógica rígida del "todo o nada" a un modelo basado en etapas medibles y rendimiento real, que podría convertirse en el estándar de la nueva generación de ampliaciones.
El estado de derecho, el criterio decisivo
En el centro del nuevo marco permanece el estado de derecho, considerado por la Comisión "la piedra angular de la confianza mutua en la Unión". El progreso en los ámbitos de la justicia, la lucha contra la corrupción y los derechos fundamentales influye tanto en la velocidad de las negociaciones como en el acceso a beneficios económicos y financieros. La Comisión propone fortalecer los mecanismos de prevención del retroceso democrático mediante cláusulas incluidas directamente en los futuros tratados de adhesión – una innovación inspirada en las experiencias post-adhesión de algunos estados miembros. Estas cláusulas permitirían a la Unión suspender ciertos derechos o fondos en caso de un declive democrático tras la adhesión.
La Comisión no establece un calendario estricto, pero traza un horizonte realista de ampliación hasta finales de la década, condicionado a resultados concretos y prepara una Comunicación sobre "Preparación de la Unión para la ampliación", prevista para 2026, que propondrá ajustes institucionales y presupuestarios destinados a asegurar que una Unión ampliada siga siendo funcional y capaz de tomar decisiones de manera eficiente.
Progreso desigual, pero dirección común: ¿dónde se encuentra cada socio de ampliación?
La evaluación anual de la Comisión Europea muestra un panorama desigual, pero en general positivo del proceso de ampliación. Montenegro y Albania se acercan a la finalización de las negociaciones, mientras que Ucrania y Moldavia confirman una dinámica acelerada, convirtiéndose en los líderes de la ola oriental de adhesión. Los Balcanes Occidentales se ven afectados por la polarización política y el estancamiento en las reformas democráticas, y Georgia y Turquía siguen en un evidente retroceso. A pesar de las diferencias, todos los estados están llamados a demostrar que la ampliación no es solo una promesa geopolítica, sino un proceso basado en resultados verificables y una convergencia real con los valores europeos.
En general, 2025 ha sido un año de avances significativos en el proceso de ampliación de la Unión Europea. Montenegro, Albania, Ucrania y Moldavia se destacan por los resultados obtenidos. Estos países han avanzado más en reformas en el último año.
La Comisaria de Ampliación y Vecindad, Marta Kos
Montenegro
Es el estado más avanzado en el proceso de adhesión, teniendo todos los seis clústeres de negociaciones abiertos y cuatro capítulos cerrados provisionalmente. La Comisión señala progreso en las reformas judiciales y en el fortalecimiento de la administración pública, con una perspectiva de finalización de las negociaciones para 2026, si se mantiene el consenso político interno.
Albania
Ha registrado avances en la reforma de la justicia y la lucha contra el crimen organizado, lo que le ha permitido abrir cuatro clústeres de negociaciones. La Comisión considera que Albania puede cerrar varios capítulos para 2027, con la condición de fortalecer las instituciones anticorrupción y mantener un diálogo político estable. Los esfuerzos de modernización económica y digitalización aceleran la alineación a los estándares de la UE.
Serbia
El proceso de adhesión se ve afectado por la polarización política y el retroceso democrático. La Comisión llama la atención sobre la limitación de la libertad de prensa, las tensiones sociales y el estancamiento de las reformas judiciales. Aunque hay avances en la alineación con la política exterior de la UE, Belgrado debe reanudar el diálogo con Pristina y demostrar una voluntad política real para relanzar las negociaciones.
Macedonia del Norte
Las reformas administrativas y judiciales han continuado, pero los bloqueos políticos han retrasado la apertura del primer clúster de negociaciones. La Comisión exige la implementación de las modificaciones constitucionales acordadas en 2022 y una lucha más firme contra la corrupción. Con una mayoría estable, el país podría avanzar rápidamente en el proceso de adhesión.
Bosnia y Herzegovina
Ha dado pasos en la protección de datos y la gestión de fronteras, pero la crisis política entre las entidades federales ha frenado el progreso. La Comisión subraya la necesidad de nombrar a un negociador jefe y de adoptar leyes sobre justicia e integridad pública. La apertura de las negociaciones depende del regreso a una cooperación institucional normal.
Kosovo
Sigue siendo un socio con un sólido apoyo público para la integración europea, pero enfrenta bloqueos administrativos y tensiones en el norte. Bruselas condiciona el avance a la implementación plena de los acuerdos de normalización con Serbia. La Comisión está preparada para emitir el dictamen de adhesión una vez que las autoridades envíen la solicitud oficial.
Turquía
Aunque sigue siendo un estado candidato, el proceso está estancado desde 2018 debido a retrocesos en el ámbito de los derechos humanos, la libertad de prensa y la independencia judicial. La Comisión menciona la cooperación pragmática en migración, energía y comercio, pero la reanudación de las negociaciones depende de un cambio claro en la dirección política.
Ucrania
Ha completado el screening y ha cumplido con las condiciones para abrir los primeros tres clústeres ("los fundamentos", "las relaciones exteriores" y "el mercado interno"). La Comisión reconoce los esfuerzos de reforma incluso en el contexto de guerra, especialmente en el ámbito de la lucha contra la corrupción. La intención anunciada por Kiev es cerrar provisionalmente las negociaciones para 2028.
República de Moldavia
Ha completado el screening y ha cumplido con las condiciones para abrir los mismos tres clústeres que Ucrania, beneficiándose de un fuerte apoyo político y de una administración en reforma acelerada. La Comisión valora los progresos en justicia y anticorrupción, subrayando la importancia de la estabilidad política tras las elecciones de 2025. Intención gubernamental: finalizar las negociaciones provisionales para principios de 2028.
Georgia
Se encuentra en una situación crítica, con desviaciones en el estado de derecho y la libertad de prensa. La Comisión considera que las autoridades de Tbilisi se han alejado de los criterios de Copenhague, calificando al país de "candidato solo de nombre". El relanzamiento del camino europeo depende de un regreso a las reformas democráticas.
La ampliación, respaldada por financiación estratégica y hitos claros hasta 2030
Por primera vez, la política de ampliación está respaldada por instrumentos financieros de gran envergadura, diseñados para estimular la integración económica antes de la adhesión. Los Balcanes Occidentales se benefician de un Plan de crecimiento de 6 mil millones de euros, destinado a inversiones, infraestructura y conexiones regionales. Los fondos se asignarán en función del rendimiento de las reformas y del grado de armonización con el acervo comunitario, buscando una aproximación gradual al Mercado Único. El objetivo de la Comisión es transformar estas economías en socios competitivos y estables, capaces de adoptar los estándares europeos antes de la adhesión.
Nuestro paquete ofrece recomendaciones específicas para todos nuestros socios. Y a todos les transmitimos el mismo mensaje: la adhesión a la Unión Europea es una oferta única, una promesa de paz, prosperidad y solidaridad. Con las reformas adecuadas y una voluntad política firme, cada uno de ustedes puede aprovechar esta oportunidad.
La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen
En el Este, Moldavia y Ucrania se convierten en beneficiarios de los instrumentos de apoyo más amplios en la historia de la política de vecindad. Moldavia recibirá 1,9 mil millones de euros, y Ucrania dispone de una facilidad multianual de 50 mil millones de euros para estabilidad macroeconómica, reconstrucción y reformas estructurales. Ambos estados están conectados a SEPA y seguirán beneficiándose del régimen "Roam like at home". Estos instrumentos financieros aceleran la convergencia económica y refuerzan el anclaje geopolítico de la región oriental en la arquitectura europea, transformando la ampliación de un proyecto político en un proceso económico visible.
La ampliación es una inversión en una Europa estable, y la mayoría de nuestros ciudadanos lo reconocen. No hay atajos para los países que aspiran a la adhesión, pero todo lo que la Unión pueda hacer para apoyar el proceso debe hacerse.
El Alto Representante y Vicepresidenta de la Comisión, Kaja Kallas
El calendario 2025–2030 y los riesgos de estancamiento
La Comisión traza un calendario realista de ampliación hasta 2030, en el que el ritmo de las reformas se vuelve decisivo. Si Montenegro mantiene el consenso político, podría cerrar las negociaciones para finales de 2026, seguido de Albania en 2027. Ucrania y Moldavia buscan finalizar las negociaciones provisionales para 2028, con la condición de acelerar las reformas en justicia y administración pública.
La ventana para la ampliación está ampliamente abierta y debemos aprovechar esta oportunidad ahora. La adhesión de nuevos estados a la Unión Europea hasta 2030 es un objetivo realista.
El Alto Representante y Vicepresidenta de la Comisión, Kaja Kallas
El Consejo de la Unión Europea debe decidir, sobre la base de las recomendaciones de la Comisión, la apertura o cierre de los clústeres de negociaciones. El año 2026 se considera un punto de inflexión, cuando el Consejo podría confirmar la dirección estratégica de la ampliación. Al mismo tiempo, el Consejo deberá equilibrar el deseo de ampliación con la necesidad de reforma interna, para evitar la sobrecarga institucional y presupuestaria.
El informe advierte sobre los riesgos de estancamiento y retroceso. Serbia y Georgia se mencionan como ejemplos negativos, donde la polarización política y la presión sobre la prensa han ralentizado las reformas. El éxito de la ampliación depende de la voluntad política y de la capacidad administrativa de los estados para cumplir con los criterios básicos. La Comisión propone cláusulas de salvaguarda post-adhesión, destinadas a prevenir la repetición de situaciones de "estancamiento" democrático.
Si el ritmo y la calidad de las reformas se mantienen, podríamos cerrar las negociaciones de adhesión en los próximos años. Si el proceso se gestiona correctamente, una Unión más grande hará a Europa más fuerte. La Comisión insistirá en el más alto nivel de calidad de las reformas, especialmente en los ámbitos del estado de derecho, las instituciones democráticas y las libertades fundamentales. No habrá atajos.
La Comisaria de Ampliación y Vecindad, Marta Kos
La ampliación y el Mercado Único – una ganancia recíproca
La integración gradual en el Mercado Único antes de la adhesión es una innovación central del actual marco de ampliación. Al abrir gradualmente el mercado europeo, los estados candidatos pueden beneficiarse anticipadamente de inversiones y flujos comerciales aumentados, reduciendo las diferencias económicas. Áreas como la energía, el transporte y la digitalización serán las primeras en conectarse a los estándares europeos, ofreciendo a las empresas estabilidad y reduciendo los costos de transacción.
El historial de ampliación desde 2004 confirma el impacto económico positivo: el nivel de vida en los nuevos estados miembros se ha duplicado, el desempleo se ha reducido casi a la mitad, y el comercio con el resto de la Unión se ha multiplicado por más de cinco. Para la UE, la ampliación ha estimulado el crecimiento del PIB y ha consolidado las cadenas de valor internas. Estos datos constituyen el principal argumento de la Comisión para una nueva ronda de ampliación: una Unión ampliada es, al mismo tiempo, más competitiva y más resiliente.
Procedimentalmente, los siguientes pasos corresponden al Consejo de la Unión Europea, que debe decidir, sobre la base de las recomendaciones de la Comisión, la apertura de nuevos clústeres de negociaciones con Ucrania y Moldavia y el ritmo del proceso en los Balcanes Occidentales. La Comisión está preparando una Comunicación complementaria sobre la adaptación de las políticas internas a una Unión más grande – desde el presupuesto plurianual hasta la gobernanza económica y los mecanismos de votación. Esta etapa aclarará el equilibrio entre ampliación y profundización, asegurando la coherencia entre la ampliación económica y la reforma institucional.
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